I. 공공부문에서 간접고용의 실태
1. 법정최저임금 수준의 저임금
(1) 법정최저임금에도 미달하는 경우
이번 조사에서 법정최저임금에 미달하는 사례도 발견되었다. 서울대공원에서 분뇨 수거 및 쓰레기 처리업무를 담당하는 용역노동자의 경우, 주 평균 48-50시간, 월 평균 28일 근무를 하면서 받는 임금은 50만원에 불과하다. 우리가 면접한 노동자는 서울대공원에서 20년간 근무하는 동안 1983-86년까지는 정규직이었지만, 1987년 서울대공원이 해당 업무를 용역화하면서 (주)대원관리라는 용역업체 소속으로 계속 근무해왔다. 근로계약서상의 근로계약기간은 9개월 계약기간에 3개월 연장하는 방식으로 되어 있는데, 별도의 '서약서'라는 것에는 "본인은 일당직 환경원으로서 퇴직금의 지급대상이 아님을 인지하고 이에 관련하여 어떠한 이의도 제기하지 않겠음"이라는 문구가 포함되어 있다. (주)대원관리는 서울대공원과 15년 동안 수의계약형식으로 청소용역계약을 체결해 오면서 한달에 50만원 이외에는 연차, 월차, 생리휴가, 주휴수당, 퇴직금 등을 일체 지급하지 않았고, 노동조합이 결성되어 이러한 문제가 불거지자 2001년 서울대공원으로부터 재계약거부를 당했다. 그런데 2003년 4월에 다시 조달청의 물자조달계약을 통해 서울대공원과 청소용역계약을 체결한 것이다.
부산대의 경우 2002년 12월 민주노총 부산본부가 청소용역노동자에 대한 최저임금법 위반으로 부산대학교 및 해당 청소용역업체를 고발한 바 있다. 우리가 면접한 청소용역노동자의 2003년 3월분 임금명세서를 보면, 통상임금 435,100원 및 실수령액 490,277원으로 법정최저임금에 미달하고 있다.
(2) 최저임금이 사실상 기준임금으로 작용하는 경우
위에서 살펴본 바와 같이 법정최저임금에도 미달하는 것도 문제이지만, 보다 광범위하게 나타나는 문제점은 간접고용 노동자들에게 있어 법정최저임금이 일종의 임금가이드라인으로써 기능하고 있다는 점이다. 다음의 사례를 살펴 보자.
▶ 해양대의 청소용역노동자의 임금수준
해양대는 2001년, 2002년 최저임금법 위반으로 고발된 바 있다. 그런데 2003년 3월 새로 용역계약을 체결한 후의 임금지급액을 보면 정확히 법정최저임금만큼만 지급되고 있음을 알 수 있다.
▶ 전남대 청소용역노동자의 임금수준
전남대의 경우 3개월에 한 번씩 임금명세서를 지급받는데 지급항목은 기본급밖에 없다. 2002년 9월부터 법정최저임금이 514,150원이 되면서 2002년 9월의 총급여도 정확히 이것과 일치한다.
이처럼 조사과정에서 법정최저임금이 간접고용 노동자들에게는 일종의 임금가이드라인으로 기능하고 있음을 확인할 수 있었다. 아래는 또다른 사례들이다.
- 중간착취
<참고> 지난 10년간 평균임금 대비 최저임금 추이(1994-2003, 단위 : 원, %, 명)
조사대상 중에서 임금평균이 가장 낮은 직종은 건물환경미화로서 평균 605,000원으로 응답하였다. 경제활동인구조사 부가조사에 따르면 용역노동자의 평균임금수준은 2001년에는 793,000원, 2002년에는 843,000원으로 조사된 바 있다. 이번 조사결과와 대비하여 보면 공공부문의 청소용역노동자들이 훨씬 더 열악한 노동조건에 시달리고 있음을 알 수 있다. 그리고 "임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상"을 목적으로 최저임금제가 도리어 간접고용 노동자들에게는 임금가이드라인으로 작용하고 있음을 알게 되었다. 공공서비스부문에서 어떻게 이러한 저임금이 양산되는가에 대해서는 뒤에서 다시 살펴보기로 한다.
2. 감시적·단속적 근로자에 대한 근로기준법·최저임금법 적용제외
근로기준법 제61조에서는 "감시 또는 단속적으로 근로에 종사하는 자로서 사용자가 노동부장관의 승인을 얻은 자"에 대해서는 근로기준법 제5장이 정하고 있는 근로시간, 휴게, 휴일에 관한 규정을 적용하지 않는다고 규정하고 있다. 근로감독관집무규정에 따르면 다음과 같은 요건을 모두 충족하는 경우가 여기에 해당한다.
이처럼 노동시간에 관한 규제를 받지 않는 감시적·단속적 근로라는 것은 노동강도와 노동밀도가 낮을 때 인정될 수 있는 것이고, 이 때에도 노동자가 자유로이 쉴 수 있는 시간이 충분히 확보되어 있어야 한다. 그러나 실제로는 이 조항이 시설관리, 경비직 노동자에게 저임금 장시간노동을 강요하는 역할을 하고 있다.
부산대의 경우 경비직 근로계약서상에는 "식사 및 휴식시간은 24시간 근무일 때 오전 1시간, 오후 3시간, 계 4시간과 01:00부터 05:00까지의 수면시간을 가질 수 있고"라고 되어 있다. 그러나 면접조사 결과 야간에 2시간마다 보고를 해왔으며, 본부의 순찰계약직으로부터 수면 여부를 감시받는다고 느낀다고 응답했다. 면접대상자의 경우 근로계약서에 이러한 내용이 포함되어 있는지조차 알지 못했으며, 1인이 24시간 교대제로 건물을 방호하기 때문에 자유로이 휴식할 수 있는 시간이 없다고 할 수 있다. 야간에도 관리실의 소파에서 잠깐 눈을 붙이거나, 관리실도 없는 경우 책상 위에 엎드려 눈을 붙이는 것이 고작이라고 한다.
경북대의 경우 근로계약상 근로시간이 평일은 15시간(18시 - 익일 9시), 토요일은 20시간(13시 - 익일 9시), 일요일은 24시간(09시 - 익일 09시) = 총 주당 119시간이라는 살인적인 장시간노동을 하고 있었다. 그럼에도 임금수준은 기본급 515,900에 총액 770,000에 불과했다.
근로시간에 대한 규제를 받지 않는 감시적·단속적 근로에 해당하기 위해서는 노동부장관의 승인을 받아야 하지만 이러한 절차로서 실제 노동시간·노동강도를 측정하기가 어렵다. 많은 파견·용역업체가 노동자에게 감시적·단속적 근로에 해당한다는 '확인서' 등을 받아두고 있다. 일례로 부산대의 경우 경비직 노동자로부터 "업무성질상 휴게시간 또는 대기시간이 많아 실제 근로시간은 적은 업무로서 근로기준법에 의한 휴게·근로시간· 휴일에 관한 규정, 최저임금적용이 본인에게 제외되는 것에 대하여 아무런 이의없이 동의합니다"라는 내용의 동의서를 받아 두고 있었다.
3. 휴일·휴가의 사용 제한
이번 조사에서 연월차휴가를 사용하지 못한다는 응답이 전체의 77.1%를 차지했다. 그 중에서도 사용업체 관리자의 강요 또는 업무부담 등으로 휴가를 사용하지 못하고 수당으로 받는 경우가 상당수이다. 그 원인을 살펴 보면 필요인원이 확보되어 있지 않아 휴가를 쓸 수 없는 경우가 많다.
예를 들면 부산대의 경비직 노동자의 경우 1년 내내 24시간 맞교대로 돌아가면서 휴가를 전혀 쓸 수 없다고 답했다. 심지어는 불가피한 사정으로 근무를 못하게 되는 경우 교대자가 48시간동안 연달아 근무를 하게 되는데 이 때 용역업체가 지급하는 일당 4만원에 노동자 자신이 1만원을 얹어 5만원을 맞추어 주는 관행이 있었다. 관리소장이 요즘 일당직을 사용하려면 최소한 5만원을 주어야 하니 그렇게 하라고 종용한다는 것이다. 비슷한 응답이 충북대, 경북대 경비직 노동자에게서도 나왔다.
다른 사례로서 도시철도의 청소용역계약에서는 주휴 52일에 국경일 15일을 쉴 수 있도록 하고 있으나, 실제로는 미화원 결원 일수가 역별 평균 18.3% 이상 발생하는 경우 월 용역비 지급시 이에 상응하는 금액을 감액하도록 되어 있어 용역업체가 휴가를 쓰지 못하도록 하였다. 2001년 노동조합이 결성되면서 생리휴가는 쓸 수 있게 되었으나 여전히 기타의 법정휴가는 사용하지 못하고 있다. 도시철도가 2002년 청소용역계약에서 인원을 82명 감원하면서 출근유지율은 81.9%로 오히려 강화하였기 때문에 용역노동자들의 휴가사용이 구조적으로 제약받을 수 밖에 없는 것이다.
서울대공원의 경우도 27만 평의 공원을 51명이 청소해야 하는 조건(1인당 청소면적 5400평)이다 보니, 월 2일의 휴일 이외에는 휴일·휴가가 전혀 보장되지 않고 있었다. 인천지하철 시설관리의 경우도 원래 2인이 야간근무하던 것을 2003년부터 인천지하철에서 1인이 근무하도록 강요하여 노동시간·노동강도가 늘어났다고 응답하였다. 이처럼 무리한 인원감축은 노동자들의 건강권에 심각한 위협이 될 뿐 아니라 안전에 있어서도 중대한 위험요소가 된다고 할 수 있다.
* 수도권매립지노동조합 월평균 임금
4. 만연한 불법파견
(1) 직접고용의무를 회피하기 위한 주기적 해고
이번 조사에서 근로자파견법에 의한 파견으로 확인된 곳은 한국방송공사와 정부출연연구소였다. 그런데 여기에서는 파견법상의 직접고용의무를 회피하기 위한 주기적 해고가 이루어지고 있었다.
현행 파견법 제6조 제3항은 "사용사업주가 2년을 초과하여 계속적으로 파견근로자를 사용한 경우에는 2년의 기간이 만료된 날의 다음날부터 파견근로자를 고용한 것으로 본다"라고 규정하고 있다. 근로자파견제의 합법화는 정규직의 파견직으로의 대체, 중간착취와 근로3권의 박탈을 우려하는 노동계의 반대로 오랜 시간동안 논란이 되었다. 현행 파견법이 파견허용업무에 대한 제한과 파견허용기간에 대한 제한을 둔 것은 파견근로가 상용직을 대체하는 것을 방지하기 위해서이고, 파견법 제6조 제3항의 직접고용간주조항은 장기간 사용된 파견노동자들의 고용을 보장하는 동시에 사용사업주가 사실상 상시적으로 필요한 인력을 파견직으로 사용하는 것을 억제하기 위한 장치라고 보아야 한다. 그렇다면 파견법 제6조 제3항에서 정하고 있는 "사용사업주가 2년을 초과하여 계속적으로 파견근로자를 사용한 경우에는"이라는 문구는 "사용사업주가 2년을 초과하여 '동일한 업무에' 계속적으로 파견근로자를 사용한 경우"로 해석하는 것이 마땅하다.
그런데 노동부와 법원은 이것을 "사용사업주가 2년을 초과하여 계속적으로 '동일한' 파견근로자를 사용한 경우"로 해석하고 있다. 이런 해석대로라면 사용사업주가 동일한 업무에 2년마다 파견근로자를 교체하여 사용하는 것이 정당한 것이 되는 만큼 파견기간을 2년으로 제한한 파견법 제6조 제1항은 무력해지게 된다.
한편 한국방송공사의 경우 [파견근로자 관리프로그램]이라는 것이 있는데, 여기에서는 "파견근로자의 계약기간은 조달부의 파견사업자 계약기간과는 별도로 사용부서에서 파견근로자를 실제로 사용한 시작일과 종료일을 각각 계약의 시작일과 종료일로 입력하고, 파견기간 2년 경과시 지체없이 '파견만료'로 처리", "파견기간 2년으로 만료된 파견근로자를 일정기간 경과 후 다시 파견사용하는 것은 절대 불가함"이라고 정하고 있다. 이러한 내용은 얼핏보면 파견법상의 파견허용기간을 준수하기 위한 내부방침처럼 보이지만, 실제로는 파견기간 2년이 지나 직접고용의무를 부담하게 되는 경우를 방지하기 위한 '관리프로그램'이라 할 수 있다.
(2) 용역계약 자체가 불법파견의 소지를 가지고 있는 경우
이번 조사에서 형식적으로 '도급계약' 혹은 '용역계약'을 맺고 있는 경우에도 사실상 불법적 근로자파견으로 볼 수 있는 계약내용을 확인할 수 있다.
서울대공원의 환경작업용역 일반조건을 보면, 월간 구역별 근무배치계획서를 서울대공원측에 제출한 후 이에 따라 인원을 배치하고 관리하여야 하며, 환경작업에 관한 일일보고서를 제출하도록 하고 있다.
인천지하철공사의 [차량기지 시설관리 및 청소용역 변경 과업지시서]에서도 일일작업결과보고, 작업수행방식이 세세하게 규정되어 있을 뿐 아니라, 올 4월 말까지는 공사의 관리자로부터 직접 지시감독을 받아 왔다고 한다.
해양대의 경우 조달청이 체결한 [일반용역계약특수조건]에서 용역수행, 인력의 투입 및 교체·업무감독에서 해양대의 권한을 명시하고 있을 뿐 아니라 업무수행에 필수적인 편의제공 및 경비부담을 해양대가 제공하는 것으로 되어 있는 등 도저히 용역업체가 독자적으로 도급계약을 이행하고 있다고 볼 수 없는 내용이었다. 실제로 해양대는 2003년 2월 부산지방노동청으로부터 불법파견 시정명령을 받았다.
도시철도 청소용역계약의 경우에도 형식적으로는 도급계약이지만, [역사 청소·방역용역 과업지시서]에서 도시철도공사가 청소업무 전반, 근무형태, 근무시간, 출근율, 임금, 정년, 인원수, 인사권, 휴일·휴가 등에 통제할 수 있도록 하고 있었다. 이에 청소용역노동조합에서 불법파견으로 진정하였고 2002년 7월 서울동부지방노동사무소가 이것을 확인하여 검찰에 고발조치한 바 있다.
부산지하철 매표업무 민간위탁의 경우에도 계약서상에 지하철 시설물의 무상사용, 부산교통공단의 매표업무 관리권한, 업무지시 등의 내용을 포함하고 있었고, 2002년 11월 부산지방노동청으로부터 불법파견 고발조치를 받았다. 그럼에도 용역업체의 행정심판 청구를 명목으로 불법파견이 계속 이루어지고 있다.
(3) 무분별한 재하도급, 실제로는 다중적 착취
인천국제공항공사 여객터미널 유지관리용역의 경우 한진중공업이 일단 용역계약을 체결한 후 다시 화남 엔지니어링, 선한 인터내셔널이라는 용역업체에 재하도급하는 방식으로 되어 있다. 공항공사가 한진중공업과 맺은 용역계약에는 고급기능기사의 경우 월 1,801,193원(연봉 21,614,316원)의 임금을 지급하는 것으로 되어 있지만, 화남 엔지니어링에 재하도급하는 과정에서는 연봉 17,000,000원~20,540,000원으로 삭감되고 있었다.
* 수도권매립지(수도권매립지관리공사 -> 삼성엔지니어링 -> 구산토건)
5. 노동3권 제한
또한 이번 조사에서는 공공서비스부문에서조차 간접고용관계를 악용하여 파견·용역노동자의 정당한 노동3권 행사를 제한하는 일들이 비일비재하게 벌어지고 있음을 확인할 수 있었다.
대표적으로 용역계약서상에 노동3권 행사를 제한하는 내용이 포함되어 있는 경우로서, 서울대공원의 경우 "노사문제로 인하여 환경작업용역수행에 중대한 영향을 미치는 파업, 태업 등의 발생"을 계약해지사유로 포함하고 있다. 도시철도 청소용역계약의 경우에도 "노사분규(파업, 태업 등)로 용역업무 수행에 지장을 초래하는 경우"를 금지하고 있고, 서울대의 경비·청소용역계약의 경우도 마찬가지이다.
이외에도 간접고용 노동자의 노동3권 행사에 대하여 사용사업체가 "다른 곳으로 발령 강요" 및 "조합탈퇴강요"(인천공항공사), "사업장내 조합활동 금지"(한국방송공사), "용역업체와의 재계약 거부 위협"(인천지하철) 등 다양한 방식으로 제한하고 있음이 확인되었다. 또한 수도권매립지관리공사의 경우 2002년 5월 26일 노동조합이 결성되자 5월 31일 설계변경을 이유로 용역노동자들의 현장출입을 차단하였고 용역업체는 6월 1일자로 원거리배치전환을 강요하여 사실상 노동조합 와해를 시도한 사례도 있다.
II. 공공서비스부문 간접고용 확산의 구조적 요인
1. 간접고용을 강요하는 조달청의 '물자조달계약'
(1) 노동자마저 사고 파는 '물자조달계약'
국가기관, 지방자치단체 등은 [조달사업에 관한 법률]에 의하여 일정 규모 이상의 물자나 시설공사계약이 필요한 경우 조달청에 의뢰하도록 규정되어 있다.
용역계약은 물품조달계약에 해당하는데 대부분 5000만원 이상으로 조달청에 용역계약체결을 의뢰하도록 되어 있다.
한편 조달청고시에서는 조달요청을 하여야 하는 기관과 할 수 있는 기관을 각각 다음과 같이 정하고 있다.
조달청 홈페이지에 따르면 현재 조달청을 이용할 수 있는 기관은 2만 6천여 개 공공기관으로, 교육기관 (9,100개/ 34%), 정부투자기관(7,541개/ 29%), 지방자치단체(5,670개/ 21%), 국가기관(4,148개/ 16%)이 차지하고 있는 것으로 나타났다.
(2) 법정최저임금도 보장하지 못하는 최저가낙찰제
공공기관이 용역계약을 체결할 때에는 [국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령]에 따라 최저가낙찰제로 하도록 규정하고 있다. 조달청이 용역계약 예정가격을 책정할 때 용역노동자의 임금을 최저임금수준으로 계산하는데, 입찰의 과정에서 다시 최저가낙찰이 강제됨으로써 최저임금에 비달하는 용역계약의 문제가 발생하게 되는 것이다.
<해양대 사례>- 2001년 조달청 의뢰시 전문기관의 원가계산을 거쳐, 청소용역의 경우 1인당 85만원(관리비, 회사이윤, 부가가치세 포함)으로 업체선정을 의뢰하였다. 그런데 조달청에서는 60만원 선에서 업체를 선정하였고, 용역업체가 노동자에게 지급한 통상임금은 348,000원으로 법정최저임금에도 못미치는 금액이었다.
- 2001년, 2002년 조달청은 코리아세이프, 제일안전관리와 구매계약을 체결하였는데, 코리아세이프는 미화원의 기본급 일당을 11,000원, 경비원은 13,000원으로 정하여 입찰에 참가하였고, 제일안전관리는 각각 11,600원, 14,000으로 정하여 입찰에 참가하였다. 이러한 입찰액은 법정최저임금에 미달하는 것이었으나 조달청은 이들 업체와 각각 용역계약을 체결하였다.
<서울대 사례>- 2000년 용역업체로 선정된 (주)대호안전관리공사는 대학당국이 원래 책정했던 28억 8천만원의 예산에 훨씬 못 미치는 23억 1천만원에 용역계약을 따냈고, 그런만큼 노동자들은 예년에 비해 5만원 정도 깎인 임금(여성 미화원 40만원, 남성 미화원 45만원)을 받게 되었다.
<서울대공원 사례>(주)대원관리는 서울대공원과 15년 동안 수의계약형식으로 청소용역계약을 체결해 오면서 한달에 50만원 이외에는 연차, 월차, 생리휴가, 주휴수당, 퇴직금 등을 일체 지급하지 않았고, 1997년에는 대원관리 대표와 관리이사가 용역계약서상에 규정된 노무비보다 과다계상하는 방법으로 공금을 착복하여 대법원으로부터 징역형을 확정받은 바 있다(97고단4909, 99도4132). 노동조합이 결성되어 이러한 문제가 불거지자 2001년 서울대공원으로부터 재계약거부를 당했다.
또한 대원관리는 서울대공원 환경팀 담당자에게 주기적으로 뇌물을 제공한 혐의를 받고 있다. 실제로 뇌물을 전달한 사람이 사실관계에 대해서 진술을 하기도 하였고, 이러한 내용을 서울대공원의 상급기관인 서울시에 진정했지만 서울시는 "확인결과 봉투를 전달한 것은 사실이나 정확한 기록이 없으며 봉투의 내용물을 확인한 적이 없어 느낌에 돈 봉투로 추측한 것"이라며 조사의 한계상 확인이 곤란하다고만 답변하였다.
그런데 2003년 4월에 다시 조달청의 물자조달계약을 통해 서울대공원과 청소용역계약을 체결하였다. 조달청은 대원관리와의 용역계약에 대한 질의에 대해 "대원관리 대표자가 사문서 위조등으로 유죄판결이 확정되었다 할지라도 이러한 사정은 관계법령 및 입찰유의서 규정상의 입찰의 무효사유에 해당되지 않고, 입찰절차에서 배제할 사유 및 조달청 적격심사세부기준상의 결격사유에도 해당되지 않는다"라고 회신(문서번호 : 서장43161-56604)하였다.
(3) 불법파견의 온상
조달청이 맺은 용역계약내용을 보면 그 자체가 '도급'이 아니라 '불법적 근로자파견'의 소지를 가지고 있다.
뿐만 아니라 해양대의 사례에서는 방학 중 노동자를 감축하여 청소계약기간을 체결하도록 하여 사실상 탈법적으로 근로계약기간을 설정하도록 강제하고 있다.
2. 외주용역화 강요하는 정부의 각종 지침
정부가 인력감축 위주의 구조조정을 강행하면서 외주·용역화가 추진되고 이것이 공공부문에서의 간접고용을 확산시키는 중요한 요인이 되고 있다. 1997년 12월부터 본격화된 공공부문 구조조정은 2000년 연말까지 공공부문 사유화, 14만 명에 이르는 인력감축, 외주용역화, 각종 복지제도의 축소, 성과주의 임금체계 도입 등으로 관철되었다. 2001년부터는 이른바 '상시적 구조개혁 시스템 정착'이라는 목표 아래, "사전경영혁신 지침 제출 -> 경영혁신 진행 -> 사후감사 결과를 통한 예산배정과의 연계" 방식으로 일상적 구조조정을 추진하고 있다.
구체적으로 살펴 보면 1998년 2월 28일 신설된 기획예산위원회는 1998년 4월 13일 [국민과 함께 하는 국가경영혁신]을 대통령에게 보고하였는데, 여기서 정부산하단체 정비원칙으로서 민간경영이 더 효율적인 분야는 민영화(외국자본 참여허용 등)하고, 공공성·기업성이 함께 요구되는 분야는 강도 높은 구조조정을 거친 후 단계적으로 민영화하며, 공공성이 중시되는 분야는 강도 높은 내부 경영혁신을 하는 것으로 하고 있다. 또한 경영혁신의 원칙으로서 "건물 등 시설물 관리, 주차장관리, 식당운영 등 비교적 단순기능으로 수행하는 업무" 등을 민간위탁할 것을 정하고 있다.
이에 따라 정부출연연구기관의 경우 기획예산처가 1998년 4월 [정부출연연구기관 경영혁신 추진지침]을 발표한 이래, 민간위탁이 지속적으로 증가했다. 즉 [2001년 정부산하기관 경영혁신계획 검토기준]에 따르면 정규직 대 비정규직의 비율을 3:7로 변화시켜내는 것이 중장기 과제로 제시되어 있다. 또 [2001년 정부산하기관 경영혁신 추진계획 보완제출] 공문에서는 전산, 출판, 시설관리, 식당운영은 민간위탁할 것을 제시하고 있다. 2002년 과기노조의 조사에 따르면 비정규직이 전체 인원의 49.5%를 차지하고 있는데 계속 증가추세에 있다.
<표> 과학기술계 정부출연연구기관의 비정규직 현황
* 2000년, 2001년 자료는 [과학신문] 2002. 2. 6.자, 2002년 자료는 과기노조 조사결과
* 공기업 및 기타 정부산하단체 경영혁신방안
* 1998. 10. 8. 행자부 [지방공기업 구조조정 혁신방안] 발표
도시철도에서 진행되는 외주용역화는 궤도산업 전반에서의 간접고용 확산을 예측할 수 있게 해준다. 도시철도공사는 1994년 설립 당시 동종업종 정원산정 비율과 비교해서 30% 축소된 상태에서 출발하였음에도, 1999년 2월 20.8%(1,656명)의 추가 정원감축을 관철시켜냈다. 이 과정에서 용역이 급속히 확산되었는데 특히 2001년 5~8호선 완전개통이 확정되면서 현업의 인력부족을 용역으로 해결해온 것이다.
<표> 2000년 상반기 주요업무 심사분석 결과(단위: 백만원)
한편 정부혁신추진위원회가 마련한 [03년도 공기업·산하기관 경영혁신추진지침]에 따르면, 2002년 말 수준으로 정원을 유지하면서 외부위탁을 지속적으로 추진할 것을 강제하고 있다. 또한 2002년 경영혁신추진지침에 따르면 44개 기관, 54건을 민간위탁하기로 계획되어 있었는데, 실제로는 이를 초과하여 49개 기관, 59건을 완료한 것으로 사업보고되었다.
* 정부혁신추진위원회 추가
우리가 조사한 사례에서도 원래 정규직이 하던 업무가 용역화되었다고 답한 비율이 몇 %를 차지했다.
공공부문에서 외주용역화가 마치 경영혁신의 지표인 것처럼 무리하게 추진되다보니 여러 가지 문제를 낳고 있다. 예를 들어 2002년 해양대학교가 해양대 총여학생회에 답변한 자료에 따르면 정부조직개편에 의거 국립대 방호·위생직 정원 감축으로 신규 채용할 수 없고, 인력감축에 따른 용역비가 국고예산에 편성되어 있다고 한다. 즉 정부정책에 의해 용역으로 노동자를 사용해야 국고에서 지원을 받고, 직접 고용하게 되면 재정을 자체 조달(기성회비 등)해야만 하는 부조리가 발생하는 것이다.
이러한 외주용역화는 사실상 불법파견을 조장하기도 한다. 부산지하철의 경우 02년도 경영혁신추진지침에 따라 73개 역사 중 34개 역 매표업무를 민간위탁하였다. 그러나 명목상 위탁일 뿐 실제로는 간접고용으로 2002년 11월 부산지방노동청에서 불법파견으로 고발조치된 바 있다.
3. 예산낭비·중간착취가 만연하는 지자체의 민간위탁
행정자치부의 각종 구조조정 지침( '지방자치단체 비정규 상근인력 관리운영지침', '지방조직개편 추진지침', '지방자치단체 일용인부 관리개선지침' 등)에 따라 지자체에서는 지속적인 인력감축과 정원동결, 비정규직화, 민간위탁이 가속화되고 있다. 일례로 1998~2000년 동안 시설관리원, 환경미화원, 도로보수원 등 각 직종별로 30% 이상 인력 감축되고 민간위탁이 추진되었다.
이러한 민간위탁의 과정은 해당 노동자들에게는 강제적인 구조조정의 과정에 다름 아니었다. 우리가 조사한 의정부시의 경우 1999년 7월 1일 의정부시가 가로청소업무를 시설관리공단에 위탁하기로 결정하면서 그 업무를 담당하던 환경미화원들을 강제전직시켰다. 당시 환경미화원들은 처우를 동일하게 보장한다는 의정부시장의 말만 믿고 비정규직이 되었으나, 실제로는 한 달 평균 50만원씩 임금이 삭감되게 되었다. 이를 계기로 노동조합이 결성되고 투쟁을 하는 과정에서, 이전부터 민간위탁업무를 담당하고 있던 의정환경이 시청이 지급하는 도급금액에 포함되어 있던 경운기 기름값, 수리비까지 환경미화원에게 전가시켰을 뿐 아니라 인원수까지 부풀려 이득을 취해왔던 사실이 드러나게 되었다. 이런 식으로 의정환경이 착복했던 임금은 모두 11억원에 달하는 규모였다.
평택시의 경우 상용직 수로원을 일방적으로 민간위탁하는 과정에서 정리해고를 강행한 바 있다. 지방자치법 제95조 제3항에 따르면, 지자체장은 "조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여" 민간위탁할 수 있도록 규정하고 있으나, 평택시는 민간위탁 전에 이러한 조례나 규칙을 정한 바가 없없다.
절차상으로도 평택시는 2002년 12월 31일 수로원을 전원 정리해고 한 후 민간위탁 입찰공고는 1월 1월 17일에야 나가는 등 파행적인 모습을 보였다. 이러한 파행적 민간위탁 결과 2003년 예산이 2002년에 비해 오히려 1700만원이나 증가하는 부조리가 발생하기도 하였다. 게다가 이 와중에 청소업무를 담당하는 현직공무원이 중심이 되어 청소용역업체가 설립되었는데, 이 업체의 주소지가 평택시장 소유의 토지로 되어 있어 비리의 의혹이 제기되고 있다. 한편 민간위탁 과정에서 평택시가 강행한 정리해고에 대하여 2003년 5월 26일 경기지방노동위원회에서 부당해고로 판정한 바 있다.
경기도노조는 IMF이후 지방자치단체가 추진한 구조조정을 "환경미화원을 비롯한 말단 노동자들을 일방적으로 민간업체로 쫓아내고 정규직을 비정규직 노동자로 전락시키는 과정이었다"라고 규정하고 있다. 뿐만 아니라 이러한 민간위탁은 예산의 낭비와 중간착취, 공직사회의 부패를 심화시키는 요인이 되기도 한다.
원래 환경미화원의 임금은 1988년부터 행정자치부에서 일괄적으로 임금수준을 결정하여 지자체에 지침으로 내려보낸다. 그런데 지자체가 청소업무를 민간용역업체에 위탁한 뒤로 청소업체들은 갖은 명목으로 미화원에게 책정되어 있는 임금 및 복리후생비를 착복하였고 법정 수당도 제대로 지급하지 않는 경우가 비일비재하다. 그 과정을 살펴 보면, 청소업무의 민간위탁을 완료한 지자체는 차기년도에 소요될 청소예산을 산출하기 위해 원가계산기관에 원가용역조사를 의뢰하고 그 조사결과를 바탕으로 청소예산을 정한다. 이 때 청소예산에는 환경미화원의 임금(직접 노무비), 재료비(차량유류비·차량수리비 등), 간접노무비 등으로 구성되어 있고, 환경미화원의 임금은 행정자치부의 [환경미화원 인부임예산편성 지침]에 의거하여 결정되면 직영/용역에 구분없이 환경미화원의 수만큼 예산이 책정되어 각 지자체에 내려가게 된다.
이 과정에서 청소용역업체는 편성된 청소예산의 10~20%를 이윤형태로 1차적으로 보장받을 뿐 아니라, 간접노무비를 통해 이중으로 이윤을 보장받고, 다시 재료비 횡령·인원수 부풀리기 등을 통해 삼중의 이윤을 보장받고 있다. 이런 식으로 전국 248개 지자체에서 낭비되는 예산이 노동조합이 대략적으로 추산하기에 약 1000억원 대에 이르는 지경이라고 한다. 결국 청소용역계약의 문제는 환경미화 노동자들의 노동조건의 하락 뿐 아니라 각종 이권의 개입과 비리가 구조화되고 있다는 점에서 더욱 심각한 문제이다.
III. 파견·용역노동자의 사회적 요구
1. 공공부문에서부터 간접고용 근절
(1) 인력감축·외주용역화 중심의 공공부문 구조조정 중단
인력감축·사유화·외주용역화 중심의 구조조정정책이 공공부문에서 비정규직과 간접고용을 확산시키는 주된 요인이다. '경영혁신'이라는 명목으로 인력을 감축하고 정규직 일자리를 용역화하는 현재의 구조조정 정책은 노동조건의 악화 뿐만 아니라 공공서비스의 질이 악화시키며 안전성에 대한 심각한 위협이 되고 있다. 기획예산처와 정부혁신추진위원회의 각종 지침을 통한 구조조정을 중단하고, 지자체의 무분별한 민간위탁방침을 철회해야 할 것이다.
(2) 조달청 물자조달계약에서 용역계약 제외
해양대 청소용역노동자들의 경우 자신이 '물자'로 취급되었다는 사실을 알고 더욱더 분노하게 되었다고 한다. 앞에서 살펴본 것처럼 조달청의 물자조달계약은 공공부문의 용역화를 강요하는 것일 뿐 아니라 최저임금법·근로기준법·근로자파견법을 위반하는 내용들을 포함하여 시행되고 있다. 따라서 조달청의 물자조달계약에서 노동력을 사고파는 용역계약은 제외되는 것이 마땅하다.
(3) 불법파견(불법적 재하도급 포함) 근절 및 불법파견시 사용사업주의 직접고용의무
이번 조사를 통해 공공부문에서의 '용역계약' '위탁계약' 등이 사실상 불법적 근로자파견의 소지를 다분히 가지고 있음을 확인할 수 있었다. 정부가 불법파견에 대해 단속할 의지가 있다면 공공부문에서부터 위장노무도급계약 형식의 불법파견을 근절하여야 한다. 또한 불법파견으로 확인되었을 때에는 불법파견 사용시점부터 사용사업주가 직접 고용한 것으로 보아야 할 것이다.
2. 최저 임금·노동조건 보장
(1) 민주노총 요구안인 700,600원 확보(전체 노동자 평균임금의 50% 확보)
이번 조사를 통해 공공부문에서 법정최저임금이 사실상 파견·용역노동자의 임금가이드라인으로 작용하고 있음을 확인할 수 있었다. 최저임금제가 최고임금제가 아니라 실제로 노동자의 최소한의 노동조건을 보장하도록 하기 위해서는 법정최저임금을 현실화해야 한다. 현재 최저임금심의위원회에서도 최저임금 결정방식에 대해 논의할 계획이지만, 노무현 정부가 공약한 대로 비정규직의 남용을 방지하고 차별을 철폐하기 위해서는 우선적으로 공공부문에서부터 현실화된 최저임금을 적용해야 할 것이다.
(2) 탈법적인 임금체계 근절 : 포괄임금제 금지
비정규직 노동자의 경우 임금체계 자체가 왜곡되어 있어 이것이 저임금을 정당화시켜 주는 또다른 기제가 되고 있다. 조사과정에서 만난 간접고용 노동자의 상당수가 포괄임금제, 연봉제라는 명목으로 법정수당·퇴직금도 보장받지 못하고 있었다. 뿐만 아니라 "어차피 총액이 정해져 있고 임금세목은 거기에 짜맞추는 것"이라는 인식을 가지고 있었다. 공공부문에서부터 탈법적 임금체계를 근절하기 위해 포괄임금제 등을 금지할 필요가 있다.
(3) 감시적·단속적 근로자에 대한 근로기준법·최저임금법 적용제외규정 삭제
현행 근로기준법상의 감시적·단속적 근로자에 대한 규정은 시설관리 노동자의 저임금·장시간노동을 정당화하는 역할을 하고 있다. 감시적·단속적 근로자에 대해 최저임금법의 적용을 제외하고 있는 나라는 OECD 국가 중에 한국과 일본 밖에 없다. 기준이 불명확한 감시적·단속적 근로자에 대한 근로기준법·최저임금법 적용제외 규정은 조속히 삭제되어야 할 것이다.
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