[질라라비/202105] 프리랜서 노동에 관한 정부정책과 법제도의 검토 시도 / 최은실

by 철폐연대 posted May 06, 2021
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■ 법률포커스

 

프리랜서 노동에 관한 정부정책과 법제도의 검토 시도

 

최은실 • 전국불안정노동철폐연대 법률위원장, 공인노무사

 

 

 

1. 법률적으로 ‘프리랜서’란 무엇일까

 

민법, 형법, 근로기준법, 노동조합 및 노동관계조정법 등등. 각각의 법률은 목적과 함께 정의규정을 두어, 법률 내에서 사용되는 단어나 용어의 의미를 명확하게 밝힌다. 그래야만 해당 법률의 보호 범위와 대상이 명확해지기 때문이다. 여기서 분명한 것은 ‘프리랜서’에 대한 노동관계법상 정의규정은 없었다. 이렇게 노동관계법에서 관련 정의규정을 찾을 수 없을 경우에는 민법에서 그 적용규정을 찾아야 하는데, 그나마 프리랜서와 관련해 살펴볼 만한 민법상 계약의 종류로는 고용, 도급, 위임이 있다.

 

화면 캡처 2021-05-06 104746.png

 

이 세 가지의 계약방식을 명확하게 구분하는 것은 쉽지 않다. 계약의 내용과 실제 계약이 실현되는 방식 등 여러 가지가 고려되어, 어느 형식에 더 가까운지 판단할 것인데, 중요한 점은 계약의 명칭이 아니라 ‘실질(실재의 모습)’에 따라 판단하는 것이다. 프리랜서 역시 계약의 명칭이 프리랜서라고 하더라도 그 자체로 어떠한 계약이라고 할 수는 없다. 특히 최근에는 특수고용 형태 또는 비정규직 형태의 근로관계가 확대되고 그 업종이 다양해지는 동시에 플랫폼 형태의 업무와 결합하면서 어떠한 노동이 프리랜서를 말하는지, 프리랜서가 무엇인지는 점점 더 모호해지고 있다.

 

2. 국제법상 참고할 만한 권고와 지침

 

1) 권고 및 결의안을 살펴보는 이유

 

프리랜서의 의미의 모호성으로 인해 프리랜서는 얼마든지 노동관계(고용관계)에 해당할 수도, 도급에 해당할 수도 있으며, 전혀 다른 노동형태일 수도 있다. 이처럼 애매한 계약관계 때문에 국내법상으로는 어떠한 보호가 이루어져야 하는지 확실하지 않아 제대로 된 보호를 받지 못하는 것이 사실이다. 때문에 ILO에서 논의하고 마련된 결의안 중 전형적인 노동관계 외의 노동형태에 대한 보호의 필요성에 대한 결의안을 살펴봄으로써, 국제사회가 이러한 노동관계에 대해 어떠한 접근을 이루고 있는지 살펴보고자 한다. 즉, 결의안의 내용 자체보다 그 바탕이 된 태도를 확인할 필요가 있다.

 

2) 2006년, ILO의 ‘보호가 필요한 노동(labour needing protection)’

 

1995년 이사회 결의에서 시작된 ‘보호가 필요한 노동’에 대한 권고안이 2006년 ILO 제95차 총회에서 채택되면서 일단락되었다. ILO의 구성상 노사 양측의 갈등과 논란의 격화에 따라 강력한 강행력을 보장하는 합의는 중도에 폐기되었고 다소 완화된 형태로서 초안보다 후퇴한 내용이기는 하나, 해당 권고안이 한국사회에 다수의 시사점을 주고 있어 내용을 간략하게 살펴보고자 한다.

 

① 보호 대상의 확정

보호의 대상은 도급노동에서 보호를 필요로 하는 노동으로 전환되었는데, 위장된 고용관계, 모호한 고용관계, 삼각고용관계 등이다. 위장된 고용관계란 모든 측면에서 법률이 정한 고용(근로) 관계와 유사하지만 고용계약이 아닌 계약에 의해 근로를 제공하는 경우다. 모호한 고용관계란 고용관계와 일정한 유사성이 있으나, 기존의 법률이 정한 기준이 불분명하거나 법률이 고용관계의 발전에 비해 뒤떨어져 고용관계로 정의되지 않는 경우다. 삼각고용관계란 명백한 고용관계이지만 노동이 고용주가 아닌 사용기업에게 제공되는 관계로 고용관계에 대해 책임을 져야 할 사용자가 2명 이상임에도 사용자 책임을 제대로 규명하지 못하는 경우이다.

 

② 고용관계 존재 여부에 관한 접근방식과 판별지표의 제공

가장 의미가 있는 것은 고용관계의 판별은 ‘계약의 형식이 아닌 일의 수행과 보상에 관한 사실에 기반을 둘 것’이며(제9조), 고용관계를 판별하는 하나 이상의 지표들이 나타날 경우 고용관계가 존재한다는 법률적인 추정(primacy of facts principle)을 권고(제11조 (b)항)한 것이다. 국내 법원의 경우 각 지표들을 종합적으로 고려하여 엄격하게 적용하는 방식을 취하고 있으며, 노동자가 노동자성을 입증해야 한다는 점과 가장 큰 차이를 보이는 지점이다. 해당 결의안에서는 총 14개의 고용관계 판별지표가 예시되어 있는데, 아래와 같다.

 

화면 캡처 2021-05-06 105032.png

③ 시사점 – 노동에 대한 접근의 근본적 차이

권고안은 ‘모든 고용의 포괄적이고 비차별적인 보호’를 하겠다는 접근인데, 해당 권고안은 특히 위장된 고용관계에 대한 강력한 척결의 의지를 다져 왔다. 그리고 한국의 프리랜서는 이러한 위장된 고용관계의 가장 대표적인 유형이다. 계약명칭은 용역, 불리기는 프리랜서, 일은 노동자처럼 하는 수많은 사례들에서 점차 노동자성을 인정받은 경우가 많아지고 있는데, 위 권고안에 따를 경우 더욱 많은 프리랜서가 보다 쉽게 노동자성을 인정받을 수 있을 것이다.

 

3) 2019년, EU의 투명하고 예측 가능한 근로조건에 관한 지침

 

유럽연합(EU)은 2019년 「투명하고 예측 가능한 근로조건에 관한 지침」을 마련하였다. 해당 지침은 디지털화 또는 새로운 고용형태의 출현 등 노동시장의 변화를 대응하기 위한 것이다. 이러한 고용형태의 대부분이 계약의 내용에 대한 불확실성이 높아 고용관계에서의 예측 가능성이 낮기 때문에, 불확실성을 낮추는 것이 본 지침의 목적이다. 특히 유럽연합(EU)은 1991년 유럽연합 지침에서 정한 근로자(Employees)의 개념이 너무 협소하여 새로운 고용형태를 보호하는 데 불충분하다고 판단하였다. 그런데 본 지침은 유럽연합 국가들 사이에서 조약으로서의 효력을 가지기 때문에 기존의 근로자(Employees)의 개념은 2022년 폐지되고 보호대상 주체를 2019년 지침에 따라 노무제공자(Workers)로 확장하였다1). 본 지침은 2019.7.11. 공식 발표되었으며, 2019.7.31.부터 효력이 발생한다.

해당 지침의 첫 번째 시사점은 플랫폼 노동 등 새로운 고용형태를 보호하기 위한 입법적 장치를 마련하였다는 점이다. 그리고 이를 위해 기존의 근로자(Employees)의 의미를 폐지하고 노무제공자(Workers)로 확장하였다. 이러한 방식은 한국에서도 그간 특수고용 노동자들을 비롯해 점차 확대되는 비정형근로를 수행하는 노동자들이 지속적으로 요구한 바 있다. 그러나 정부는 기존의 근로자/노동자의 개념은 그대로 두고 특별법 방식으로 다른 형태들을 보호하겠다고 하면서, 노동형태를 다층화시키고 법률분쟁을 확대하는 방식으로 대처하여 왔다. 특히 2021년 플랫폼 노동을 비롯한 다양한 노동에 대한 특별법이 난무하는 상황이다. 때문에 노동자 개념을 확대함으로써 문제를 해결한 유럽연합의 지침은 시사하는 바가 크다.

 

1) 1991년 10월 14일 마련된 ‘유럽연합 지침’은 사용자가 고용계약 또는 고용관계상 적용되는 근로조건을 근로자(employees)에 한정하고 있다. 반면 2019년 ‘투명하고 예측 가능한 근로조건에 관한 지침’은 보호대상을 노무제공자(workers)로 확장하였다. 1991년 유럽연합 지침은 본 지침의 시행에 따라 2022년 8월 1일부터 폐지된다.

 

3. 프리랜서에 대한 지자체의 접근

 

1) 지자체별 프리랜서 실태조사와 보호방안 마련 계획

 

프리랜서 실태조사는 2018년 3월, 서울에서 처음으로 실시되었으며 4월 발표 및 토론회가 진행되었다. 실태조사 결과에 따르면 프리랜서의 대부분은 적은 일감과 낮은 보수로 어려움을 겪고 있으며, 일방적 계약해지나 체불 등 불공정 거래도 빈번하게 발생되는 것으로 나타났다. 때문에 프리랜서를 위해 가장 필요한 정책으로 ‘법률이나 세무 관련 상담 및 피해 구제 지원’이 중요하다는 의견이 가장 많았고, 부당 대우 및 각종 인권침해에 대한 모니터링 강화에 대한 요청도 높았다.

실태조사 이후 서울시는 전국 최초로 2018.10.4. ‘프리랜서 권익보호 및 지원을 위한 조례’를 마련하였으며, 2019. ‘서울지역 문화예술, 콘텐츠 분야 프리랜서의 노동실태와 권익 개선 방안’2)을 발표하면서 협동조합 등 프리랜서 권익 개선을 위한 단체 설립 지원 및 육성과 표준계약지침을 마련하겠다고 하였다. 그러나 이후 코로나19 상황이 지속되면서 조례제정 외에 별도의 다른 정책을 시행하거나 보호방안을 진전시키지는 못한 것으로 보인다.

서울이 프리랜서 조례를 제정한 이후 경기도 역시 발 빠르게 경기도 프리랜서 지원 조례를 2019.8.6 제정하였으며, 2021.3.11. ‘2020 경기도 프리랜서 실태조사’를 발표했다3). 실태조사 결과에 따르면 경기도 내 프리랜서 역시 가장 큰 고충으로 소득 불안정 및 일감 확보의 어려움을 꼽았다. 프리랜서 중 약 81%가 프리랜서 소득이 주요 소득원이었는데, 연간 총소득 평균은 2,810만 원이며, 전체 프리랜서의 40%의 연간 총 소득이 2,000만 원 미만이었다. 경기도에 희망하는 지원방안은 부당행위에 대한 상담지원(80%), 공정거래 가이드라인 개발 및 보급(76.9%)이 가장 많았다. 경기도는 이번 실태조사 결과를 바탕으로 프리랜서 생활안정에 도움이 될 수 있는 정책을 마련하겠다는 계획을 밝혔다.

 

2) 2019.7.30.~10.4.까지 실태조사 진행. 자유계약에 의해 일하는 서울시 프리랜서 노동자를 대상으로 진행. 실태조사 결과 문화예술 콘텐츠 분야의 프리랜서들은 ① 정기적인 실태조사 필요 ② 프리랜서의 안정적인 생활지원 중요 ③ 직업훈련 필요 ④ 직업훈련 외 다양한 교육 프로그램(세무 등) 제공 활성화 ⑤ 표준계약서 보급 확대와 최저보수기준 마련 필요 ⑥ 공정거래지원센터 홍보 및 강화 필요를 요구함.

3) 2020.7.20.~9.4.까지 경기도에 거주하는 프리랜서 1,246명을 대상으로 1차 모바일 설문조사, 9.8.~ 10.까지는 도내 프리랜서 40명을 5그룹으로 나눠 심층 인터뷰하는 방식으로 진행.

 

2) 프리랜서 조례

 

현재 프리랜서에 관한 법령은 별도로 존재하지 않지만, 서울을 비롯해 경기, 충남, 경남, 대전, 광주, 부산 등 총 14개의 조례가 존재한다. 2021년도에만 경상남도, 경기도 연천군, 울산광역시, 제주특별시가 조례를 추가로 제정할 만큼 활발한 조례제정 움직임이 진행 중이다. 조례는 법령과 같은 강행력은 없다. 그럼에도 보호장치가 전무한 프리랜서 노동에 대해 최소한의 보호장치로서 조례의 의미가 있다.

그럼에도 조례의 내용상으로 가장 아쉬운 부분은 조례의 적용대상에 있어 프리랜서를 근로기준법 등 노동관계법의 적용을 받지 않는 자로 한정하고 있다는 점이다. 수혜의 중복을 최소화하여 사각지대에 놓인 프리랜서를 보다 보호하기 위한 목적이라고 하더라도, 조례에 의해 수혜를 본 이후에는 근로기준법 등 노동관계법상 노동자성을 주장하는 데 주저하게 되는 요소로 작용할 가능성이 높으며, 법원이 조례에 기속되는 것은 아니지만 영향을 전혀 받지 않을 수는 없다. 또한 조례의 법률상 효과가 미약하기 때문에 실질적인 보호장치로 작용하는 데는 근본적인 한계 역시 존재하며, 조례가 지자체장의 변화에 따라 유동적으로 변화할 수 있거나 예산배정이 안되어 명목상의 조례로만 존재할 가능성도 충분하다.

 

4. 정부 정책과 각종 법률안의 제출

 

1) 2020 정부, 코로나19 사회의 필수노동자 안전 및 보호 강화대책

 

코로나19 장기화 속에서 국민의 생명과 신체를 보호하고 취약계층을 지원하는 보건의료·돌봄서비스 종사자, 사회기능 유지를 위한 택배·배달, 환경미화 종사자 등의 멈출 수 없는 노동이 주목을 받았다. 정부는 이러한 노동에 종사하는 노동자를 ‘필수노동자’로 지칭하며 보호 및 지원 대책을 마련하였다고 2020.12.14. 발표한다. 필수노동자란 재난이 발생한 경우에도 지속될 필요가 있는 업무로서, 보건·의료·돌봄노동과 택배·배송, 환경미화, 콜센터 업무 및 대중교통 등 여객 운송 업무를 포괄한다고 하였다. 이들은 업무의 성격과 상황상 감염의 위험이 높고 과로 및 취약한 근무여건에 놓일 수밖에 없다. 하여 노동권 보호 및 사회안전망 사각지대에 있음을 확인하고, 생계지원, 건강진단 확대 등 보호 강화, 산재보험의 전속성 기준 폐지, 필수노동자 보호추진체계 제도화(21년 보호법 제정 추진) 등의 대책을 내놓았다.

 

2) 2020 일자리위원회, 플랫폼 종사자 보호대책

 

2020.12.21. 관계부처 합동으로 ‘플랫폼 종사자 보호 대책’을 발표한다. 해당 보호대책의 추진 배경은 코로나19 이후 급격히 증가한 플랫폼 종사자의 불안정한 고용과 소득, 사회안전망 확충의 시급성이라고 하였으며, 일자리위원회에서 먼저 논의 후 관계부처 합동으로 종합대책을 마련하고 관계자의 의견을 수렴했다고 한다.

대책의 주요 내용은 표준계약서를 마련하여 보급하고, 고용상 지위 확인 청구제도를 신설하겠으며, 플랫폼 종사자 보호와 지원을 위한 입법을 추진하겠다는 것과 전 국민 고용보험과 산재보험의 기반을 마련하고 산재보험 제도의 전속성을 폐지하며, 공제조합 설립을 지원하고 자유로운 단체설립과 협동조합 설립을 지원하겠다는 것이다.

 

3) 2020년 하반기부터 쏟아지고 있는 각종 법률안들

 

이처럼 2020.12. 연달아 플랫폼 노동 및 필수노동자라는 이름으로 보호대책을 쏟아낸 정부의 대책 중 공통점이 몇 가지 있다. 관련분야의 보호를 위한 특별법을 제정하겠다는 것과 협동조합의 설립을 지원하겠다는 내용이다4). 그리고 보호대책 이전 또는 이후 재빠르게 몇 가지 관련된 법률안이 제출된다. 그 첫 번째는 2020.12.11.에 제출된 ‘온라인플랫폼 종사자 보호 및 지원 등에 관한 법률(전혜숙의원 등 12인)’이고, 가사노동자의 경우에는 이보다 앞선 7월에 정부가, 9월에는 이수진 의원 등 10인이 ‘가사근로자의 고용개선 등에 관한 법률안’을 제출하였다. 또한 2021.3.18. 장철민 의원 등 20인은 ‘플랫폼 종사자 보호 및 지원 등에 관한 법률안’을 제출하였다. 필수노동자에 관한 보호 및 지원 법률도 2020.11.5. 민형배 의원 등 11인이 최초 발의한 이후, 11.23. 김영배 의원 등 17인이, 12.31. 송옥주 의원 등 13인이, 2021.1.13.에 이해식 의원 등 10인이 거듭 유사한 내용으로 제출하고 있는 상황이다.

 

4) 산재보험의 전속성을 폐지하겠다는 내용도 있다. 환영할 만한 내용이고 꼭 관철되어야 할 필요가 있으나 자본 측의 반발이 거셀 것으로 보여 과연 실현 가능할 것인지 의문이 든다.

 

4) 우려 지점

 

a. 앞에서 굳이 필수노동자나 플랫폼 종사자 대책을 살펴본 이유는 프리랜서 역시 넓은 범위 내에서 특수고용 노동자에 해당하며, 필수노동자나 플랫폼 종사자 보호대책과 유사한 방향으로 보호방안이나 제도가 설계될 가능성이 높기 때문이다. 살펴본 바와 같이 개념이 모호할 뿐만 아니라 조례 외에 특별한 보호수단이 없는 프리랜서의 경우 어떠한 방식으로든 보호의 틀이 잡히는 것은 환영할 만한 입장일 수 있다. 그러나 그 초석의 방향이 어떻게 놓이는지에 따라 이후 보호의 정도와 방식은 완전히 달라질 수 있기 때문에 프리랜서와 유사한 다른 직종의 정책과 법률안의 제출방식을 살펴보았다.

 

b. 정책에 있어서는 열악한 현실에 있는 특수고용 또는 간접고용 노동자들의 상황을 인식하고 보호를 하겠다는 방향 자체는 동의한다. 또한 산재보험의 전속성을 폐지하여 전 국민 고용보험을 실현하겠다는 자체도 동의한다. 그러나 아쉬운 점이 여전히 남는다. 무엇보다 매우 개별적이고 땜질식의 대처라는 점이다. 앞서 살핀 유럽연합의 경우 점차로 다양해지는 고용형태에 대응하기 위해 노동자의 개념 자체를 확대하는 전략을 짰다. ILO의 경우에는 위장되었거나 모호한 관계에 놓인 노동자들의 보호를 위해 실질적인 노동의 형태에 있어서 하나 이상의 판단지표에 해당할 경우 노동자로 인정해야 한다고 주장한다.

 

c. 그에 반해 한국의 경우 직종의 일부로 특정하고 마치 선심 쓰듯 여러 개의 대책을 나열하였지만, 이들을 전폭적으로 노동관계법의 틀 안으로 끌고 와 노동관계법의 모든 혜택을 당연히 받도록 하겠다는 내용은 쏙 빠진 채 건강보험의 혜택이나 관련 법률을 따로 만들어 개별적인 보호를 하겠다고 하고 있다. 법률의 내용이 좋거나 나쁘다는 이분법적 판단에 앞서, 왜 굳이 쉬운 방법을 두고 이러한 특별법을 제정하는 우회적인 방안을 시도하는지 묻고 싶다. 가사노동자의 경우, 근로기준법상 ‘가사 사용인에 대하여는 적용하지 아니한다.’라는 문구에 의해 근로기준법을 비롯한 관계법률의 보호에서 제외되는 문제이다. 따라서 근로기준법에서 해당 문구만 삭제를 하면 문제가 해결된다. 왜 굳이 특별법을 만들어야만 하는가? 플랫폼노동의 경우도 마찬가지이다. 앞서 살펴본 유럽연합의 경우와 마찬가지로 현재의 노동자 개념이 새로운 노동형태를 충분히 포괄하지 못한다면, 노동자의 개념규정을 손보면 된다. 새로운 노동형태를 최대한 노동법의 체계 안으로 포섭할 수 있도록 개정하고 노동자 스스로 해결할 수 있도록 한다면 복잡한 대책과 별도의 심사위원회, 별도의 협동조합은 불필요하다고 하겠다.

 

5. 결론

 

앞서 밝힌 바와 같이 필수노동자 보호대책이나 플랫폼 노동자 보호대책과 마찬가지로 또는 그보다 낮은 수위에서 프리랜서 관련 보호대책들이 나올 확률이 높다. 즉, 프리랜서 관련 협동조합을 만들어 활동하는 것을 지원하고, 프리랜서 특별법을 제정하겠다는 내용으로 말이다. 프리랜서 중 대표적인 분야 중 하나인 문화예술 쪽에서는 최근 고용보험제도 적용이 시작되었다. 오랜 투쟁 끝에 고용보험의 적용이라는 결과를 얻어냈지만 뚜껑을 열어보니 과연 얼마나 적용받을 수 있을 것인지 의문시되는 것과 마찬가지로, 정부의 보호대책이 소문만 무성한 잔치일 가능성이 높다. 소문만 무성한 잔치가 아니라 실제 도움이 되는 제도를 만들려면 결국은 당사자들이 나서야만 한다. 그런데 정부가 지원하는 협동조합이 이러한 목소리를 적극적으로 내서 정부와 싸울 수 있을까 하는 우려가 든다.