[질라라비/202310] 집합주의적 사회보장을 위한 랩소디 / 제갈현숙

■ 정책 포커스

 

 

각자도생할 것인가? 함께 운명을 개척해 갈 것인가?

- 집합주의적 사회보장을 위한 랩소디 -

 

 

제갈현숙 • 노동권연구소 연구위원

 

 

 

한 사회의 정치가 소리를 내기 어려운 이들의 몫을 대변하지 않을 때, 대중의 삶의 문제를 외면할 때, 특정 이해관계자의 목소리가 과잉 대표될 때, 우리는 어떻게 우리의 삶을 지켜 낼 수 있을까?

 

국가는 ‘약자복지’를 내세워서 소리를 내기 어려운 이들의 당연한 권리를 축소하고, 제도권 정치는 대중의 삶으로부터 너무나 멀어져 있으며, 시장의 이해관계만이 마치 공정인 양 전문가들을 통해 편향적인 여론이 형성되는 작금은 현대사에서 처음 겪는 상황은 아닐 것이다. 그런데 현재가 더욱 힘들고 어렵게 느껴지는 것은 붕괴된 이념과 우리 편이 잘 보이지 않기 때문은 아닐까? 여기서 우리는 대의제로 자신의 계급적 이해가 대변되지 않고, 제도권 안팎 모두에서 자신을 동질화할 수 있는 곳을 발견할 수 없는 사람들이 될 것이다.

 

국가를 운영하는 사람들은 의도적으로 이념을 붕괴하려고 하고, 직업 정치인들은 시대에 따라 이념 사용법을 멋대로 취급하며, 심지어 연구자들도 힘의 논리에 따라 이념을 적용하기도 한다. 이제는 너무 낡고 남루한 ‘이념’을 새삼 꺼내 놓은 이유는 간단하다. 우리를 지켜 낼 수 있는 이념이 분명하지 않다면, 우리에게 해가 될 수 있는 사회정책에 대해 자칫 동의하거나, 동조하는 세력으로 분류될 수 있기 때문이다.

 

이 글은 윤석열 정부 이후 시종일관 유지되고 있는 국가의 긴축재정으로 빚어진 사회보장의 축소에 대해 이념적으로 조명하고, 각자도생의 위험성과 공동체주의로 보장될 수 있는 미래에 대해 전망하고자 한다.

 

계획된 감세와 강화되는 긴축정책

 

각 가정이 평균적인 수입과 지출을 예상해서 가계 살림을 운영하듯이 국가 역시 세입과 세출에 대한 예산을 편성한다. 기획재정부(이하 기재부)는 지난 9월 18일 ‘국세수입 재추계’결과를 발표했는데, 계획했던 세입예산인 400조 5,000억 원보다 59조 1,000억 원 적게 걷힐 것으로 전망하였다. 문제는 역대 최고치의 세수 오차율인 14.8%1)에 있다. 세수 오차율이 높아질수록 정부 정책에 대한 신뢰도는 떨어지게 되고, 오차를 처리하는 과정에서 세수 결손일 경우 재정 운용의 투명성이 저해될 수 있다. 그러므로 정부는 가능한 오차율을 낮추기 위해 노력해야 한다. 그러나 14.8%의 오차율은 지난해 세제개편 당시 이미 예견되었다는 점에서 계획적인 실수로 봐야 한다.

 

세입예산 대비 법인 세수는 25조 4,000억 원이 덜 걷혔는데, 이는 결손 세수 중 40% 이상을 차지한다. 그 외에 소위 부자 감세에 해당하는 양도소득세 12조 2,000억 원, 종합소득세 3조 6,000억 원, 상속·증여세 3조 3,000억 원이 감세로 인해 덜 거치게 된 것이다. 참고로 2023년 보건복지부 예산은 109조 원이고, 기초연금을 포함한 노인복지 예산은 23조 원 규모이다. 즉 자본과 부자를 위한 감세정책으로 규모 측면에서 총 복지예산의 절반을, 법인세 감액으로 노인복지예산총액을 고스란히 날린 셈이다.

 

 

[그래픽] 2023년 국세수입 재추계 결과2)

 

 

세재 개편안이 발표된 다음 날 중앙일보는 사설3)을 통해 “기업의 발목을 잡는 낡은 규제만 개선되면 기업이 투자를 늘리면서 수익이 증대될 수 있다. 그에 따라 세금도 늘어나기 마련이다. 고용까지 함께 증가하면 가계 소비도 늘면서 윤석열 정부의 민간주도 성장이 선순환에 접어들 수 있다”4)고 했다. 중앙일보의 이러한 논조는 자본의 논리를 대변하는 전형적인 어법으로, 탈규제로 기업의 투자가 늘 것이므로 모든 규제를 풀어 줘야 한다는 전제이다. 결론적으로 이 사설에서 기대한 선순환은 나타나지 않았다.

 

이는 신자유주의를 세계로 확장하는 데 영향을 미친 시카고학파의 주장에서 비롯된 논리로 중앙정부의 긴축정책과 공급 중심 경제를 강조한다. 이에 따라 제2차 세계대전 종전 이후부터 발전해서 황금기를 맞았던 복지국가는 전체적으로 경제 위기의 주범으로 몰리면서 신자유주의 복지국가로의 길로 내몰리게 된다. 신자유주의로 빚어진 수많은 사회문제에 직면하면서 21세기 이후 적지 않은 국가에서 탈신자유주의를 시도한 반면, 한국의 보수진영은 여전히 20세기에 머물러 있다.

 

모두의 사회보장을 위한 복지국가

 

복지국가는 시민들을 위해 어느 정도 기본적인 복지를 책임지는 국가로 볼 수 있다. 그러나 세계의 국가들이 어느 수준의 복지를 유지하고, 어떠한 복지체계를 갖는지 등 차이는 크다. 대표적으로 잔여적 복지국가와 제도적 복지국가로 거시적인 비교가 가능하다. 전자는 가족과 시장이 실패할 때만 복지 공급에 대한 책임을 국가가 진다. 이때 복지 혜택을 받는 대상에 대해 구제의 자격을 갖춘 주변적인 사회집단으로 한정하면서 권리성은 외면한다. 후자는 인구 전체를 대상으로 하는 보편주의로서 사회복지 증진을 위한 모든 분배영역으로 복지제도를 확대하고, 시민권을 기반으로 발전하였다. 복지국가의 역사를 보면 제2차 세계대전까지 부분적인 사회보험제도를 제외하고 여러 나라는 잔여적인 복지국가 수준에서 머무르다가 종전 이후부터 제도적 복지국가로 발전되기 시작했다(한국은 20세기 후반까지 잔여적 복지국가에서 벗어나지 못하다가, 1997년 경제위기 이후 처방된 신자유주의 구조조정의 하나로 제도적 복지국가로 전환되기 시작함). 이러한 변화의 계기를 제공한 것은 사회보장제도의 보편화에 있다.

 

사회보장이란 사회적 위험(노령, 장애, 사망, 질병, 산재, 실업 등)으로 인한 소득 중단이나 소득 감소, 그리고 특별 지출로부터 시민을 보호하기 위해 재정적으로 지원하는 법정 프로그램으로서 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스, 사회수당과 같은 국가의 공적 조치로 이해될 수 있다. 신자유주의 이전까지만 해도 사회보장의 목표는 △ 공공부조(한국의 대표적인 제도는 국민기초생활보장제도)를 통한 빈민구제, △ 노인, 아동, 장애가 있는 사람 등 사회적 욕구가 큰 집단을 위한 욕구 충족(사회복지서비스), △ 공적연금과 공적의료보험제도를 통한 소득 유지와 소득 보전, △ 노동력 상실에 비례한 산재 등을 통한 보상, △ 공공부조와 같은 소득계층 간 재분배, 사회수당과 같은 수평적 재분배, 연금과 같은 세대 간 재분배, 사회보험의 원리인 계급 간 재분배 등 다양한 재분배 원리가 적용되었다.

 

그런데 신자유주의 이후 보수주의자들은 사회구조적 원인으로 발생하는 사회적 위험에 대하여 보편주의로 보장해 왔던 구조를 해체하기 위해서 사회문제 발생의 원인을 개인에게로 환원시켰다. 즉 빈곤을 시장 실패의 결과가 아닌, 개인의 노력 부족의 결과로 간주함으로써 국가는 이러한 개인에게 생계보장이 아닌 노동을 강제함으로써 시민 스스로 행동을 변화하도록 유도하는 정도가 국가의 책임으로 본 것이다. 이러한 신자유주의 복지국가 변화로 노동시장의 계급적 모순은 개인의 능력 문제로 치환되고, 집합주의적인 사회보장제도들은 수많은 공격으로 재상품화되거나 국가의 책임에서 벗어나게 되었다.

 

복지국가의 집합주의적 제도들은 자본주의 체제일지라도 사회구성원들이 기본적인 사회적 욕구(social needs)에 대해 비시장적 방식으로 필요시 받을 수 있도록 마련된 방안들이다. 공적연금과 공적의료보험이 가장 대표적인 제도로서, 각 시민이 갖는 구매력이 아닌 공동의 기여를 기반으로 권리를 부여한다. 이러한 집합주의는 개인적인 형평성보다 사회적인 충분성을 중시하고, 소득수준과 급여수준의 연관이 없다는 점 등에서 인간은 평등하다는 것을 전제로 불평등을 완화하기 위해 노력했다. 그러므로 이러한 집합주의에 대해 비생산적이고, 개별적으로 상품화한다는 것은 인간의 평등에 대한 부정이자 차별이 오히려 사회를 발전시킨다는 자유주의적 신념의 실현으로 볼 수 있다.

 

지속가능한 사회를 위한 사회공동체

 

전용복은 “보장성 vs. 재정안정 프레임은 틀렸다... 국민연금 논쟁 제대로 보는 법”5)을 통해 연금을 둘러싼 주요 논쟁에 대해 의미 있는 정리를 제안했다. 우선 지난 20년간 국민연금 재정계산을 둘러싸고 형성됐던 대표적인 두 입장은 ‘재정안정론’6)과 ‘보장성 강화론’으로 구분된다. 전자는 국민연금기금이 고갈되지 않는 것을 제도의 안정으로 보는 견해고, 후자는 노후소득보장이 제도의 목표이므로 소득보장이 강화되어야 한다고 본다. 그런데 전용복은 이 프레임에 부여된 이름을 두고 엉뚱하다고 평가한다. 그에게 재정안정론은 ‘각자도생파’로, 보장성 강화론은 ‘사회공동체파’ 불러야 마땅하다고 지적한다. 나는 이 재규정에 동의하고, 두 논점의 차이를 뚜렷하게 드러낼 수 있다는 점에서 차용한다.

 

각자도생파의 대표주자인 오건호는 제5차 재정계산위원회 공청회가 있던 9월 1일에 프레시안 지면7)을 통해 “언제까지 국민연금 소득대체율에 갇혀 있을 건가? : 진보 연금개혁의 역설”을 실으며 소득대체율 인상에 대한 비판을 제기하였다. 이 지면을 통해 그의 주장을 굳이 검토할 필요는 없다. 다만 사회공동체파에게 중요한 집합주의가 각자도생파의 주장대로 진보의 역설인지를 살펴봐야 한다. 이를 위해서 각자도생파들의 세 가지 주요 관점 및 주장을 보자. 첫째, 저출생고령사회로 증가될 사회적 부양비용에 대해 국가나 자본의 책임보다는 세대 간 형평성을 내세워 고령이 될 당사자들이 각자 더 많은 비용부담을 하는 것이 공정하다고 본다. 둘째, 노동시장 문제로 기인된 사회보험제도 내부의 모순(불안정 노동층의 제도적, 실질적 사각지대 문제)을 내세워 사회보험의 재분배 기능이 오히려 역진적이라고 본다. 셋째, 그러므로 사회적 약자들에게는 국가가 제공하는 최저 수준의 기본적 소득만 제공하고, 그 외 부분은 각자의 능력에 맞게 다변화하는 것이 바람직하다.

 

이 주장에 대한 세 가지 측면의 반론을 제시한다. 첫째, 사회의 지속가능성 측면에서 우리 사회를 바라볼 필요가 있다. 사회보장제도 특히 노후소득보장제도는 적립기금의 유지로 제도의 지속가능성을 판단하는 것이 아니라, 사회의 지속가능성 - 출생률, 경제활동인구 참여율과 고용률, 실질적인 국가의 일자리 지원정책 및 고령층에 대한 고용포함 다각적 지원 등 - 이 훨씬 중요하다. 2022년의 초저출생률을 반등시킬 수 있는 사회적 질적 변화가 전제되지 않는다면 적립해 놓은 돈의 가치는 사라지게 될 것이다. 또한 현세대가 후세대의 부담을 줄이기 위해 일정 수준의 기금을 꾸준히 적립한다는 것은 생산된 가치를 현재 경제를 위해 사용하는 것이 아니라, 인플레이션을 감내하면서 비생산적 자본으로 축적하는 것이다. 즉 소비되거나 사회적 지속가능성을 위해 투자되어야 할 공적 기금이 오로지 금융자본으로만 운용되기 때문에 현세대의 소비와 생산을 위축시키고, 미래세대의 자산을 오히려 하락시킬 수 있는 위험이 존재한다.

 

둘째, GDP 중 적정 수준의 사회적 부양비용의 규모는 어느 정도일까? 2021년 OECD 통계에 따르면, 국민연금의 지출은 GDP 대비 2.8%로 OECD 평균인 7.7%의 절반도 되지 않는다. 그런데 노인인구 비율이 2055년 42%, 2080년 47%로 증가하는 반면, 현재의 국민연금제도가 유지되는 것을 가정할 때 2055년 GDP의 4.6%, 2080년 7% 수준으로 2021년 OECD8) 평균 수준에도 못 미치는 상황이다. 국민 중 절반 가까운 비율이 노인인구로 채워질 미래에 여전히 사회보험재정의 수익자 부담원칙만을 내세우는 것은 노인에 대한 국가의 외면으로 볼 수 있다.

 

셋째, 노동시장 유연화 정책으로 사업주의 책임은 점점 약화되었다. 그 결과 사업주 책임에서 벗어나 있는 노동자들은 지역가입자로서 사회보험의 가입을 유지해야 한다. 이에 따라 제도적, 실질적 사각지대 문제는 유지되고 있다. 그런데 소득재분배를 높이기 위해 중위소득 이하 가입자들(비정규직 노동자 등)에게 유리하게 설계된 국민연금이 이러한 노동시장의 모순으로 실질적으로 적용받기 어려우니 이들을 위한 국민연금을 포기하자는 논리가 과연 불안정 노동층을 위한 주장이 될 수 있나? 또한 사회보험 기여의 어려움이 있으니 수급권이 가장 강한 사회보험 대신 기초연금이나 기타 수당제도로 대체하자는 주장은 과연 이들 노동자나 시민을 위한 주장이 될 수 있을까? 나의 대답을 결코 우리를 위한 주장이 될 수 없고, 되어서도 안 된다.

 

국민연금의 사각지대 문제로 기인된 역진성은 소득대체율을 비교할 때 실재하지 않는다. 다만 소득보장성의 수준이 낮은 게 문제가 되기 때문에 공적연금을 통한 소득보장성을 높여야 하는 과제가 남는다. 특히 이들에게 퇴직연금이나 개인연금과 같은 다층체계모형은 노후소득으로 작동되기 더 어렵다. 그리고 사회보험재정이 아닌 세금을 기반으로 운영되는 소득보장제도의 경우, 정치에 의해 영향을 크게 받고, 미래에 보장되는 국가의 책임이 없다. 그러므로 제도의 문제점과 한계를 내세워 공적제도의 기반을 약화시키는 것은 결국 집합주의적 제도보다는 시장친화적인 개인주의적 제도를 지향하는 것으로 파악하는 것이 논리적이다.

 

우리는 여전히 자본주의 사회에서 살고 있지만, 두 번의 세계 전쟁을 거친 인류는 적어도 인간은 평등하고, 불평등에 맞서야 하며, 인권을 높이기 위해 노력해야 한다고 20세기 중반부터 천명해 왔다. 그런데 윤석열 정부의 긴축정책을 지배하는 이념과 최근 사회보험의 공적인 기능을 축소하려는 이면에는 인간이 평등하다는 이념과 대치되는 ‘개인과 시장’을 강화시키는 이념들이 자리한다. 감세는 노동자와 시민을 위한 적이 없고, 오히려 복지축소로 다가와서 각자가 책임져야 할 생활의 몫이 커질 뿐이다. 그러므로 사회가 더욱 분자화되고 개별화될수록 우리에게 필요한 것은 공동체로서 사회를 인식하고, 아직 우리에게 머물러 있는 집합주의 제도를 지켜 내는 것이다. 그로부터 사회의 지속가능성과 미래가 담보될 수 있지 않을까?

 

 

 

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