[질라라비/202405] 모두의 노후빈곤해방을 선택한 시민의 역사적 결정 / 제갈현숙

by 철폐연대 posted May 13, 2024
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■ 정책·법률 돋보기

 

 

모두의 노후빈곤해방을 선택한 시민의 역사적 결정

: 5월 말 국민연금법 개정은 국회와 정부의 최소한의 양심

 

 

제갈현숙 • 철폐연대 부설 노동권연구소 연구위원 

 

 

 

아무도 예상하지 못했다. 지난 20년간 많은 시민에게 ‘국민연금’ 하면 떠오를 대표적 단어는 노후소득보장이 아니라, ‘연금기금(이하 연기금) 고갈’이었다. 그런데 한 달 남짓한 숙의 과정을 거친 시민들은 노후소득보장 강화와 재정 강화, 두 가지 선택지에서 전자를 선택했다. 야구에서 ‘9회 말 역전홈런’과 같은 짜릿하고 근사한 사건이 벌어진 것이다. 국민연금 역사상 최초로 연금개혁 과정에 시민이 참여했고, 시민들은 기울어졌던 운동장을 뒤집어 놓았다. 

 

국민연금 하면 꼭 알아야 할 것들 

 

국민연금은 공적연금이다. 공적연금이란 사회와 국가가 책임지는 노후소득보장제도를 의미한다. 그렇다면 어째서 사회와 국가가 노후 시민의 소득을 책임져야 하나? 우선 퇴직제도가 대부분 자본주의 사회에 보편화되면서 퇴직 후 시민들에 대한 노후대책이 마련될 필요가 제기되었다. 이러한 필요는 19세기 말부터 사회문제로 노후 노동자들의 심각한 빈곤이 부각되었고, 이에 대한 사회적 대응이 필요했기 때문이다. 이 문제를 자본주의가 해 왔던 방식대로 시장에만 맡긴다면, 생계비로 소득을 지출하고 여유자금이 남는 사람들만이 사연금을 구매할 수 있고, 장기간 유지할 수 있게 된다. 이렇게 될 경우, 노동시장의 불평등이 그대로 노후까지 이어지면서 국가는 오히려 노후빈곤을 위한 더 많은 재정 책임을 홀로 감당하게 된다.

 

또한 시장에서 계약되는 사연금은 사기업의 이윤추구를 목적으로 하므로, 이러한 상품의 특성상 소비자들에게 적정 노후소득보장의 수준을 제공하기 어렵다. 단적으로 평균 30년 이상 가입해야 하는 상품의 특성상, 현재 낸 보험료의 화폐가치를 30년 후에 보장하기란 사실상 매우 어렵다. 즉 2024년 기준으로 연간 150만 원 보험료를 냈다고 가정할 때, 2054년에 30년간의 물가인상분을 반영한다면 얼마를 돌려줄 수 있을까? 연평균 물가인상률은 3%씩만 고려해도 물가인상분만 단리로 적용해도 135만 원이고, 여기에 기금을 운용한 수익률까지 반영하면 150만 원의 최소 두 배 이상을 보장해야만 한다. 자기가 낸 돈과 받는 금액을 비교하는 개념이 수익비인데, 낸 돈과 받는 금액이 같을 때 1이고, 받는 게 2배이면 2가 된다. 물가인상분만 적용해도 수익비 2가 보장돼야 하고, 여기에 수익률까지 적용하면 3배 이상은 기대해야 하지만, 이러한 상품은 거의 없다. 사연금은 철저히 1:1의 수익비에 맞춘다.

 

반면 공적연금은 사회구성원 모두가 매해 생산한 국내총생산인 GDP 일부를 노후세대를 위해 분배하는 ‘부과방식’을 채택하고 있으므로 물가상승에 대응할 수 있고, 무엇보다 사회가 유지되면 제도는 계속 운영된다. 이에 모든 인간이 겪게 될 수밖에 없는 노후빈곤에 대해 사회와 국가가 공적인 제도를 마련한 것이다. 그리고 공적연금의 목표는 모든 시민이 의무적으로 가입해서 노후빈곤을 예방하는 것이다. 한국은 유럽국가들보다 70~100년 뒤늦게 국민연금을 도입해서 운영해 왔지만, 공적연금 본연의 목적보다는 ‘연기금’, 즉 돈에만 관심을 가져왔다. 

 

제도 왜곡의 출발 

 

1988년 도입된 국민연금은 제도 시행 10년 만인 1998년 정부 주도로 소득대체율을 낮추고 보험료는 인상되었다. 이후 국민연금의 지속가능성을 위해 2003년부터 시작된 제1차 재정계산* 결과, 연기금 적립금이 2047년에 고갈될 것으로 추계했다. 이때부터 국민연금의 제도적 지속가능성을 위한 핵심 요소로 연기금이 주목받게 됐다. 연기금이 향후 70년간은 고갈되지 않고 유지하는 것을 재정안정이라고 바라보는 관점에 있는 국가와 다수의 전문가, 금융시장의 이해관계자 그리고 언론들은 이때부터 재정 중심으로 기울어진 운동장을 축조하기 시작했다.

 

제1차 재정계산의 후과는 2007년 연금개악(제2차 연금개혁)으로 이어진다. 소득대체율 60%에서 40%로 낮추는, 즉 소득보장 수준을 3분의 1이나 깎는 심각한 개악이 진행된 것이다. 제2차 연금개혁 이전까지 국민연금에 가입한 평균소득자는 40년 가입기간을 채웠을 경우, 생애평균소득의 60%를 보장받도록 했다. 예를 들면 200만 원이 생애평균소득인 가입자가 40년간 매월 18만 원의 보험료를 기여하면, 이후 국민연금으로 약 120만 원을 보장했다. 만약 가입기간이 40년이 아니라 20년이라면, 절반인 60만 원으로 연금액이 떨어진다. 그런데 60%까지 보장했던 소득대체율을 40%로 깎으면, 보험료는 같은데 연금으로 받는 금액이 40년 완납일 경우 80만 원, 20년만 냈다면 40만 원으로 급격하게 하락한다.

 

당시 유시민 복지부 장관은 이러한 개악을 미래를 위한 선택인 양 과감하게 추진했다. 그 어느 나라도 공적연금이 시행된 지 20년도 채 안 되어 이렇게 심각한 수준으로 급여를 깎진 못했다. 어느 국가나 제도 초기 가입자 확보를 위해서 관대한 급여를 제공하고, 인구구조의 급격한 변화나 심각한 사회구조적 위험이 발생하면 급여삭감 조치가 고려된다. 그러나 제도 시행 20년도 채 안 된 대한민국은 70년 후의 ‘재정안정’을 목표로 2007년 당시 빈곤노인의 현실을 외면하기 시작했다. 물론 심각한 급여삭감조치를 보완하기 위해서 지금의 기초연금의 전신인 기초노령연금을 도입했지만, 그때부터 지금까지 우리 사회의 큰 과제는 심각한 노인빈곤이다.

 

 

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[출처: OECD, 2023 Pensions at a Glance]

 

 

OECD 회원국의 66세 이상 노인빈곤율에 대한 최근 조사 결과, 한국이 가장 심각했고 OECD 평균의 세 배 가까이 넘도록 높다. 한국은 2009년 이후 줄곧 노인빈곤율이 가장 심각한 나라에서 벗어난 적이 없고, OECD 평균과도 상당한 차이가 있었다. 그런데도 국민연금 강화를 통한 노후소득보장보다는 적립금 쌓기가 중요한 의제로 강력하게 작동해 왔다.

 

소득보장중심론 VS 재정중심론

 

5년마다 시행되는 재정계산 시기마다 ‘국민연금의 핵심문제는 무엇이고, 어떻게 해결해 갈 것인가’를 크게 소득보장중심론과 재정중심론으로 구분된다. 2024년 연금개혁 공론화 시민대표단에게 소개된 내용도 이 두 가지 입장이다.

 

재정중심론에서는 적립금 규모가 70년간 유지되면서, 70년이 되는 해에 적어도 이듬해에 지급하게 될 연금급여 지출총액이 1배 이상 쌓아 둔 상태를 재정안정으로 본다. 그러므로 기금고갈은 적립금이 사라지게 되므로 재정안정이 깨지고 제도 유지가 어렵다고 본다. 따라서 보장성을 높이는 것은 기금고갈을 앞당기므로 보장성은 낮출수록 유익하다고 본다. 이에 연금재정의 수입인 보험료는 시급히 올리고, 연금을 받게 될 나이는 최대한 늦추는 것이 좋다고 본다.

 

제5차 재정계산위원회는 보험료율을 현재 9%에서 12%, 15%, 18%로 상향하는 세 가지 인상 시나리오와 연금을 받게 되는 수급연령을 당장 65세와 68세로 올리는 두 가지도 제안했다. 재정계산위원회의 모든 제안은 정부의 종합계획에서 18가지 시나리오로 소개됐다. 종합하면 이들에게 국민연금의 목표는 재정안정화로, 이를 위해서 가입자들에게는 더 많은 보험료와 수급자들에게는 더 낮은 연금급여를 위한 국민연금 개혁이 필요한 것이다.

 

반면 소득보장중심론에서는 국민연금의 핵심문제를 낮은 연금급여로 인해 노후빈곤 예방이라는 공적연금 본연의 목표를 달성하지 못한다고 본다. OECD 조사에 따르면, 한국 국민연금의 소득대체율은 최대 가입기간을 전제로 해도 31.2%, OECD 평균인 42.2%보다 11% 낮다. 또한 대한민국 노인빈곤율은 OECD 회원국 중 가장 심각하다. 즉 공적연금인 국민연금은 노후소득보장을 목표로 하지만, 35년이 넘도록 소득보장이 제대로 강화되지 않아 노인빈곤 문제가 해소되지 못하고 있다고 본다. 더욱이 2007년 연금개악의 효과는 서서히 나타나면서 현재의 3040세대가 수급자가 되는 2050년 이후 이들에게 연금급여는 더욱 낮아져서 노후빈곤이 해결되지 못한 채 미래 노인들도 빈곤의 위험을 안고 있다는 것이다. 그러므로 소득보장중심론은 국민연금의 소득대체율 인상을 가장 먼저 해결해야 할 과제로 본다. 또한 공적연금의 재정은 경제적, 인구학적 요인 등을 고려해서 종합적으로 판단해야 한다.

 

재정중심론의 재정안정화 관점은 사보험에서 사용하는 보험계리적 접근이므로 공적연금에 대한 접근은 달라야 한다. 재정안정화의 척도를 적립금의 규모나 기간이 아닌 빠른 인구변화로 인한 급격한 적립금의 소진을 중시해야 한다. 그러므로 기금을 더 쌓는 것으로 해결되는 것이 아니라, 사회의 재생산이 원활하게 이루어지도록 국민연금의 재정 기반인 가입자 규모 확대, 가입자 소득 증대, 국가의 적극적인 재정 책임 분담을 통해 안정될 수 있다. 그리고 이를 위해서 금융시장에서 운용되는 연기금을 사람에게 투자해서 사회와 삶의 질을 변화시켜야 한다.

 

연금제도는 경제활동 참가자(노동 세대)와 은퇴한 노인(노령 세대)이 삶을 영위하기 위해 사회적 총생산물을 나누는 방식을 제도화한 자본주의의 산물이다. 노령화로 증가한 노인부양비를 마련하는 것 자체가 문제라면, 이에 대한 국가의 재정 책임이 뒤따라야 한다. 유럽연합 국가들은 공적연금의 재정수지를 위해 연금재정의 평균 25% 수준을 국가의 일반재정에서 담당하고 있다. 노인을 지원하는 비용, 그래서 부담해야 할 비용 문제만 논의하는 것이 아니라면, 연금제도의 개혁 논의는 인구 구성의 변화, 일자리와 관련된 산업구조의 변화 등이 반드시 함께 논의되어야 한다. 그런데 이러한 변화를 예측하고 진단해야 하는 전문가들의 논의에서 연기금의 미래 재정 문제만을 도마에 올려 왔다. ‘돈을 얼마나 키울 것인가, 그리고 그 돈을 누가 부담할 것인가’에만 초점을 맞추면, 결국 금융시장의 종잣돈만 키우는 결과만 낳을 뿐이다. 국민연금의 핵심 기능은 현재 세대도 미래 세대로 노인이 돼서 빈곤해지지 않도록 하는 사회적인 노력이 돼야 한다. 

 

연금개혁 공론화 시민대표의 위대한 역사적 선택 

 

2023년 제5차 재정계산 결과가 발표되면서 국민연금개혁에 대한 사회적 논란이 다시 뜨거워졌다. 적립금 고갈 시기를 늦추는 것을 재정안정으로 보는 재정중심론과 2007년 이후 계속 떨어지고 있는 노후소득보장과 높은 노인빈곤율을 중요하게 보는 소득보장중심론이 또다시 대립했다. 더욱이 어떤 방향이든 일정 수준 보험료 인상이 불가피한 조건에서 조기 연금개혁을 약속했던 윤석열 정부는 2024년 총선의 악재로 작용할 것을 우려해서 사실상 손을 놓고 있었다. 그 사이 2023년부터 활동해 온 <국회연금개혁특별위원회>는 “연금개혁 공론화위원회”를 2024년 2월에 설치하고 공론화 절차를 시작했다. 국민연금은 18세 이상 모든 시민과 관련된 제도이지만, 이제까지 개혁과정에서 시민의 참여는 거의 배제된 상태에서 소위 전문가들에 의한 제안과 정치적 결정으로만 좌우됐다. 그러나 인구구조 변화에 따른 보험료 인상을 그 어떤 정치권도 자신 있게 주도하기 어려운 국면에서 사회적 합의를 위한 시민 참여가 소환된 것이다.

 

2024년 2월 연금개혁 공론화위원회가 출범하면서 전국 18세 이상 남녀 중 1만 명을 대상으로 기초조사 실시와 의제숙의단이 구성됐다. 의제숙의단은 사업장가입자(노사대표)와 지역가입자, 청년과 노년을 대표하는 시민들로 구성되어 3월에 2박 3일간 워크숍을 진행하며 500명의 시민대표단이 다루게 될 의제를 확정했다. 이때 의제숙의단이 확정한 가장 중요한 안은 △ 보험료 13% 인상과 소득대체율 40%에서 50% 인상하는 소득보장강화안과 △ 보험료 12% 인상과 소득대체율 유지하는 재정안정화안이었다. 이러한 의제숙의단 결정을 두고 중앙일보를 필두로 한 다수의 언론과 재정전문가들은 적어도 보험료 15% 인상이 제외된 점을 두고 갑론을박을 시작하기도 했다. 3월 말 1만 명의 기초조사 대상자 중 서울, 부산, 대구, 광주, 대전 5개 권역을 중심으로 500명의 최종 시민이 선발되었다. 시민 선발과 관련된 모든 관리는 리서치 회사에서 독립적으로 담당했다. 500명 시민은 숙의자료집 세 권을 배포받았고, 소득보장강화와 재정안정화 두 가지 입장에 대한 이러닝을 각자 학습했다. 학습 이수율이 100%에 이를 정도로 선발된 시민들은 다소 난해하고 복잡한 공적연금제도에 대해 학습했다. 그리고 4월 13일, 14일, 20일, 21일 4일간에 걸쳐서 의제별로 양측의 견해를 듣고, 질의 응답하는 시간을 집중적으로 가졌다. 이 과정은 KBS 생중계와 유튜브를 통해서 시민들에게도 공개되었고, 역사상 처음으로 국민연금에 대한 전 국민 숙의 과정이 진행된 것이다.

 

공적연금 개혁에 대해 세 차례에 걸쳐서 같은 설문 문항을 조사했고, 이를 통해 숙의 과정이 시민들에게 어떻게 영향을 미쳤는지 알 수 있었다. 시민대표단이 선발된 직후인 3월 22~25일 1차 조사, 공론화 숙의 토론이 시작되기 전인 4월 13일 오전 2차 조사, 숙의 토론 직후인 4월 21일 최종적인 3차 조사가 완료됐다. 숙의 과정이 지나면서 소득보장을 지지하는 시민들이 36.9%에서 56%로 무려 19.1% 증가했다. 표를 보면 짐작할 수 있듯이 ‘잘 모르겠다’는 입장의 시민들이 소득보장강화로 많은 공감을 보내 준 것이다.

 

구분 1안(소득보장론) 2안(재정안정론) 1안-2안 격차 잘 모르겠다
1차 조사 36.9% 44.8% -7.9%p 18.3%
2차 조사 50.8% 38.8% 12.0%p 10.3%
3차 조사 56.0% 42.6% 13.4%p 1.3%

[자료: https://pensionassembly.hrcglobal.com/notice/notice.asp]

(연금개혁을 위한 공론화 홈페이지에서 시민대표단 설문조사 결과 전체를 확인할 수 있다.)

 

그밖에 설문조사 결과로 국민연금 의무가입 상한연령을 59세에서 64세로 상향(80.4%), 사각지대 해소를 위한 출산 크레딧(82.6%), 군복무 크레딧(57.8%), 기초연금 현행 유지(52.3%), 직역연금 이해관계자 중심 논의기구 구성(68.3%), 국민연금 지급의무 명문화(92.1%), 기금수익률 제고(91.6%), 퇴직연금의 준공적연금 전환(46.4%) 등 전반적으로 공적연금 강화를 위한 문항에 공감이 컸다.

 

이 과정에 함께 참여한 사람으로 매우 소중한 체험을 얻게 되었다. 거의 20년 가까이 국민연금은 전문가들만의 논의 테이블에 앉았었고, 나를 포함한 전문가들은 결코 자신의 주장을 쉽사리 양보하지 못한다. 또한 국민연금 논쟁 이면에는 사보험 자본의 이해와 연기금의 금융투자와 관련된 금융자본의 이해관계도 도사리고 있다. 이렇다 보니 연금개혁 논의 지형은 공적 책임을 통한 국가 의무 강화보다는 공적 책임을 최소화하고 시장에 의존하도록 운동장이 계속 기울어져 온 것이다. 더욱이 이러한 상황에 대해 언론조차도 운동장이 더 기울어지도록 역할해 왔다.

 

그래서 소득보장강화를 주장해 온 연구자나 “공적연금강화 국민행동(이하 연금행동)” 단체는 적지 않게 재정중심론을 방어하는 데도 수세로 밀리기도 했다. 그러나 공론의 장에서 같은 조건으로 각각의 주장을 소개하고 소통되면서 그동안 국민연금에 쌓였던 오해와 불안이 조금씩 해소되기 시작했다. 시민들에게 정보가 제대로 전달될 수 있다면, 우리 사회는 각자도생이 아니라 함께 사는 사회를 위한 연대와 용기가 충분히 발휘할 수 있다는 강력한 힘을 발견했다.

 

모든 세대와 사회구성원은 모든 사람이 겪게 될 수밖에 없는 생애문제와 사회문제에 대해 여전히 사회의 힘으로 해결하는 것이 바람직하다고 보고 있다. 청년세대도 마찬가지다. 그런데 시민대표단의 최종 선택이 발표된 이후 중앙일보와 경제지를 필두로 청년세대를 내세워 시민들의 선택을 또다시 폄하하고 있다. 사보험의 이해를 대변하는 언론은 답을 정해 놓고 기사를 꿰맞추고 있다. 어렵고 진지하게 진행해 온 시민들의 선택은 존중돼야 한다.

 

이를 위해서 21대 국회 임기가 만료되는 5월 말 이전까지 반드시 소득보장강화(소득대체율 50% 인상과 보험료 13% 인상)를 위한 국민연금 개혁법안이 통과돼야 한다. 만약 22대 국회로 넘겨지면 지난 2년의 과정을 다시 밟아야 하고, 정부나 국회는 시민이 참여하는 공론화 과정을 생략할 공산이 크다. 연금 개악만 있었던 국민연금 역사에서 모두의 노후빈곤을 예방할 수 있는 개혁이 실현될 수 있도록 모두의 관심과 실천이 남은 한 달에 필요하다.

 

 

※ 국민연금에 대한 오해를 풀고 더 많은 이해를 돕기 위해 『국민연금 가치 선언』을 권유합니다.

 

 

6. 본문사진.jpg

국민연금 가치 선언 - 불안을 넘어 연대와 공존으로, 제갈현숙·주은선·이은주 지음, 동아시아, 2024년 4월.

 

 

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* 재정계산이란 ‘국민연금의 재정 전망과 연금보험료 조정 및 국민연금기금의 운용계획 등이 포함된 국민연금 전반에 관한 계획을 수립하기 위한 것으로(국민연금법 제4조②항)’ 시작되었다. 국민연금이 현재와 같이 미래에도 유지하기 위해서는 재정적 요소뿐만 아니라, 제도 전반에 대한 논의가 진행하게 된다. 그런데 재정계산이 시작된 이래 연기금에 대한 중요성만이 과도하게 부각되면서, 제도적 측면의 지속가능성보다 재정 측면의 지속가능성만이 강조되어 왔다.