■ 법률 포커스
단체협약과 노조 규약에 대한 행정개입의 의미
박주영 • 민주노총 법률원 부원장
지난 5월 17일 고용노동부는 공공부문 단체협약과 노동조합 규약 실태점검 결과를 발표하면서 “공공부문 37% 단체협약 불법·무효 … 불법과 특권에 엄정대응”이라는 매우 자극적인 헤드라인을 내걸었다. 고용노동부는 단지 노동조합법 위반(위법)이 아니라 유독 “불법”이라는 단어를 사용하고 있다. 법 위반이 아닌데도 “국민 눈높이에서 불합리하다고 여겨지는 내용”은 노동조합과 그 조합원만을 위한 특권인 양 “불공정 특혜”라고 평하고 있다.
고용노동부의 불법·특혜 분류법에 따르면, 단체협약이나 노조 규약이 노동관계법령에 위반한다고 판단되면 “불법”으로 규정, 즉시 시정명령을 하고 불응하면 형사처벌을 하겠다는 방침이다. 한편 법령·조례·예산에 의해 규정되거나 위임받아 규정된 사항에 관련되기만 하면 해당 단체협약 조문은 특별히 어떤 위법성 여부와 상관없이 단체협약으로서 효력을 부인하는 공무원노조법 제10조, 교원노조법 제7조에 따라 “무효”인 단체협약으로 분류하였다. 또한 법 위반 사항이 아니라도 “불합리” 등으로 판단된 단체협약은 노사 자율개선하도록 관계부처에 지도 감독하도록 하겠다고 밝혔다.
<불법·무효인 단체협약·노조 규약 주요 내용>
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유형 |
근거 |
주요 내용 |
비고 |
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1. 불법 단체협약 |
공무원·교원 단체협약 효력 |
- 지침·명령보다 단협 우선(공무원) - 단협에 미달하는 법령조례 제개정 노력(교원) |
공무원노조법 제10조제1항, 교원노조법 제7조제1항 |
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공무원 비교섭사항 |
- 정책결정, 임용권 행사 등 기관 운영관리에 관한 사항 + 근무조건과 직접 관련되지 않은 사항 |
공무원노조법 제8조제1항 |
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공공기관 노동법령위반 |
- 단협 위반 지속시 쟁의행위 가능 - 노동조합의 유일교섭단체 인정 - 사용자의 단체협약 해지권 제한 - 최저임금법·근로기준법·고평법·노조법 개별조항 위반(*비고 참조) |
법령 기준 미달 (최저임금 미달, 해고예고기간 미달, 육아휴직신청가능기간 미달 등) |
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2. 무효 단체협약 |
공무원·교원 단체협약 효력 |
- 공무원 재해보상법, 공무원 복무규정 등 관련 법령 위반(공무원) |
법령 미규정 사항 (조합활동의 공무상 재해, 근무시간 중 조합활동 보장, 특별휴가 부여 등) |
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3. 불법 노조 규약 |
조합민주주의 |
- 조합탈퇴 선동 관련 조합원 징계(공무원) - 노조 임원선출시 총회 직접·비밀·무기명(공무원) |
노조법 제5조, 제16조, 제23조 |
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4. 불합리 단체협약 |
불공정특혜 |
- 쟁의행위 민형사상 면책 - 노조간부 조합활동을 이유로 한 형사처벌시 해고대상 제외 - 노조의 학부모 홍보물 배포(교원) - 노조 활동에 대한 편의제공 지원(교원) - 비종사조합원의 관내 노조사무실 출입 보장 |
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인사경영권 침해 |
- 노조활동 방해자 채용금지, 노조간부 인사배치시 노조 사전동의(교원) – 정원축소 제한, 정원축소시 노사 합의 – 조합원 신분변동시 90일 전 노조 통보, 60일 전 노조 협의 - 노조간부의 조합활동 관련 인사·징계시 노조 합의 - 본인 희망을 제외한 노조간부의 임기중 인사이동 금지 |
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<출처 : 고용노동부 보도자료 내용을 기초로 필자가 작성>
노동조합 불인정에 기반한 노조 혐오와 내부 분열 조장
과거 기업친화적인 이명박·박근혜 정부 시절에도 단체협약 시정명령을 통한 행정개입 시도가 있었다. 노사당사자가 체결한 단체협약의 핵심적인 사항들을 무력화시키는 방법으로 사업장 단위의 집단적 노사관계에서 노동조합의 장악력, 단결력을 약화시키는 것은 사용자들이 원하는 취업규칙 불이익변경이나 근로조건 개악을 밀어붙이기 위한 친사용자적 전략의 일부였다. 이는 사업장 내 노동조합의 영향력이나 조직력이 약화된 틈을 노려 노동조합을 몰아내거나 복수노조를 통해 노동조합을 와해시키는 등 사용자의 부당노동행위를 유도·지원하는 효과를 갖는다.
현 정부의 시정명령 행정개입은 과거 정부들에서 시도되었던 사업장단위 노사관계 훼손의 효과를 노리는 한편, 사업장단위 노사관계에 대한 개입보다 더 직접적으로는 “산별·초기업단위 노동조합에 대한 공세와 혐오 프레임 씌우기”에 훨씬 집중되어 있다.
우리는 이미 연초 화물연대 안전운임제, 건설노조 고용보장투쟁에 대한 정부의 태도를 통해 확인한 바 있다. 대통령과 국무위원들의 노동조합에 대한 적대적인 혐오 발언은 공세적인 압수수색과 구속·기소를 쏟아 내면서 노동조합 자체를 부정하는 것으로 나아갔고, 산별·초기업교섭을 통해 전국단위로 안전하고 공정한 노동기준을 세워 왔던 건설노조와의 단체교섭 거부로, 그리고 건설산업의 노사당사자가 체결한 단체협약을 부인하는 것으로 이어졌다.
이번 정부의 산별·초기업 노동조합 약체화를 도모하기 위한 ‘행정개입’은 크게 두 가지 양상으로 드러난다.
첫째, 노동조합이 조합원들에게 열람·게시하는 노조 운영 자료를 노동부에 제출하도록 요구하고, 미제출을 이유로 노조법 위반, 질서위반규제법 위반을 문제 삼아 과태료처분을 한다. 노동조합 운영과정에서 실제 조합원에 대한 열람·게시의무 위반이 문제된 바 없음에도 단지 노동부가 이를 확인하겠다는 명목으로 과도한 행정개입을 통해 노조 운영자료(특히 조합원 명부) 제출을 요구하고, 이를 따르지 않는다는 이유만으로 마치 회계부정을 한 것처럼 노동조합을 공격하는 보도자료를 배포하며 노동조합에 대한 범죄화를 시도하고 있다. 회계부정 조직이라는 전제 위에 노동조합에 대한 회계감시를 강화해야 한다고 각종 노동조합 내부운영에 개입하는 법령 개정을 추진하고, 자료제출을 거부하면 노동단체 지원사업, 조합비 세액공제에서 배제하고 노동단체 공간지원을 중단하는 등으로 “노동조합의 자주성”을 침해하는 공세적인 시도를 하고 있다.
둘째, 노동조합 내부의 분쟁이나 갈등을 활용하여 “노동조합의 민주성”을 깎아내리기 위한 행정개입이다. 대표적으로 산별노조의 산하조직 집단탈퇴를 제한하는 일체의 노조 규약·규정을 금지하고, 규약 시정명령을 하고 있다. 이와 관련한 노조 규약 시정명령 시도는 이미 2월 8일 자 고용노동부가 발표하여 추진했던 “집단탈퇴 금지 규약에 대한 시정명령” 추진을 통해 진행되었다.1)
산별노조 산하조직 단독의 조직형태 변경에 의한 집단탈퇴가 허용되는가에 대해서는 법원은 명시적으로 예외2)적인 경우로 판단하고 있다. 예외에 불과한 산하조직 조직형태변경(집단탈퇴)을 마치 원칙적인 산하조직의 권리인 양 구성하여, 산별노조에 대한 집단탈퇴와 내부분열을 유도하고 있다. 또한 노조 임원이나 간부의 조합활동을 보장하거나 조합활동을 이유로 한 불이익 금지를 규정한 단체협약 및 노조 규약을 불법으로 규정하여 노조 임원과 간부의 조합활동을 위축시킨다. 이러한 일련의 행정개입은 노조 내부 분열을 촉진하고 노조의 개별조합원에 대한 내부통제권을 약화시켜, 산별노조의 약화를 도모한다.
노동조합의 자주성을 훼손할 만큼 중대한 민주성 침해인가
현 정부가 밀어붙이는 노조 규약 시정명령은 ‘노동조합의 민주성’ 침해를 핑계 삼아 ‘노동조합의 자주성’을 훼손하는 방식이라는 점에서 매우 교묘한 노노갈등 전략이다. 노동조합의 민주성을 들어 자주성을 침해할 수 있는 행정개입은 매우 신중해야 한다. 즉 노동조합의 자주적 기능을 통해 회복되기 어렵고 민주성의 본질적 부분을 침해하는 경우로 엄격히 제한되어야 하며, 노동조합 규약 등의 문구 그 자체만으로 섣불리 행정개입을 통해 노조 운영에 사전적 간섭을 하지 않아야 한다. 특정 노동조합에 대한 정부의 호불호에 따라 자유권으로서의 노동3권을 제약할 위험이 있기 때문이다. 그러나 현 정부는 노동조합 운영이나 활동에 대한 노조 내부 분쟁에 대해 노동조합의 소통과 논쟁, 노조 통제권 행사 등을 통해 자주적으로 해결하는 기능 자체를 부정하고, 무조건 조합민주주의 침해의 위법이라는 입장으로 행정개입 및 형사처벌을 압박하고 있다.
노동조합 민주성에 관한 강경대응, 노사관계 민주성 침해에 대해 해명해야
단체교섭과 그 결과물로서 단체협약은 노사관계의 균형과 참여를 통한 민주성을 근간으로 한다. 특히 단체협약을 통해 노사협의 체계를 마련하는 것은 노동자의 근로조건과 근무환경에 미칠 수 있는 사업장(기관)의 다양한 운영과정에 노사가 함께 참여하여 합리적이고 공정하게 조직을 운영하기 위한 “작업장 민주주의”의 중요한 일부이자 노동조합 활동의 핵심적인 영역이다. 현 정부는 노조 규약 등 시정명령을 추진하면서 노동조합의 내부 민주주의 원칙을 침해한다는 점을 강조하고 있으나, 정작 단체협약과 관련해서는 사업장 민주주의를 위한 노동조합 활동 자체를 부정하고, 사용자의 인사경영권에 대한 고유한 권한 침해라고 주장하며 단체협약 시정명령을 추진하겠다는 모순된 태도를 취하고 있다.
현행 노조법 자체가 단체협약의 법적 적용 범위를 조합원에 국한하고 있어서 노동조합이 비조합원을 포함, 모든 구성원을 위한 단체협약을 체결하거나 노사협의를 요청하면 노동조합의 교섭 범위를 넘어선다는 이유로 거부하면서, 단체협약상 노사 간 협의나 합의 절차에 대해서는 조합원만을 위한 특혜라고 주장하는 기괴한 논변이 펼쳐지고 있는 것이다.
정부가 노동조합 내부의 민주성 확보를 노동조합 단결권의 본질적 부분이라고 주장하려면, 마찬가지로 노동3권의 핵심적인 기능으로서 단체교섭 및 단체협약을 통한 사업장 민주성을 확보하기 위한 노동조합의 본질적인 활동에 대한 인정이 전제되어야 한다.
노동조합 내외적 환경에 대한 행정개입, 그 위협만으로 노동조합의 존립 이유를 흔들다
이번 공공부문 단체협약·노조 규약 시정명령 추진과 관련해서는 주로 공무원노조법, 교원노조법상의 노동3권을 제약해 왔던 고질적인 악법 조항들을 근거로 한 단체협약 시정명령이 집중적으로 진행될 것으로 보여진다.3) 그러나 시정명령으로 나아가지 않는 경우에도 현장의 집단적 노사관계의 파행과 공공부문 노동조합들의 단체교섭권 위축은 불가피할 것으로 보인다.
첫째, 공무원·교원 노동조합의 경우, 공무원·교원노조법 위반을 들어 단체협약 시정명령 의결요청이 밀어닥칠 뿐 아니라 단체협약 효력을 부인하며, 체결된 단체협약을 불이행하는 부당노동행위가 증가하게 될 것이고, 조정 및 중재절차에서도 단체협약 효력 부인과 관련된 사항이라고 주장하면서 조정·중재안에서 제외할 것을 압박할 것이다(사실 이미 시작되었다).
둘째, 직접적으로 노동관계법령 위반에 해당되지 않더라도 불합리한 단체협약이라고 비난하면서 현장의 노사관계를 흔들기 위한 또 다른 형태의 행정개입이 가능하다. 먼저 공공기관에 대해서 인사경영권을 과도하게 제약하는 불합리한 단체협약이라는 이유로 단협을 후퇴시키기 위한 사용자의 개정 교섭요구가 예상된다.
과거 정부들에서 했던 것과 같이 기재부 경영평가에 영향을 미치는 방식으로 공공부문의 노사갈등을 촉발할 가능성이 크다. 지난 이명박 정부에서도 경영평가를 악용하는 이러한 노사관계 개입이 있었다. 2014년 당시 주로 인사권 사항, 임금 기타 복리후생 관련 사항, 노동조합 관련 사항 등으로 구분하여 단체협약 세부조항을 개악하도록 가이드라인을 주고, 각 항목별 개정하면 공공기관 평가에 가점, 못한 경우는 감점을 부여하여 성과급 차등지급하는 방식으로 추진하였다.
다만 한 가지 차이라면, 2013년 12월 11일 당시 정부는 「공공기관 정상화대책」을 발표하면서 단체협약을 변경하도록 압박했지만, 당시에도 ‘공공기관 방만경영과 예산낭비 근절대책’이라고 말하긴 했어도 대놓고 노동조합을 타깃으로 하지는 않았다. 그러나 이번 정부는 노동조합의 “불법과 특권”에 대한 엄정대응이라고, 명백히 노동조합에 대한 공세임을 감추지 않고 있다.
그래서 이번 정부의 공공부문 단체협약 등에 대한 행정개입은 헌법상 단체교섭권에 관한 근본적인 왜곡, 노동조합의 단결활동에 대한 본질적인 부정과 맞닿아 있다. 이는 사업장의 노사관계를 노동조합이 아닌 - 노동자들의 자주적 단결력과 쟁의권 행사가 배제된 - 근로자대표, 노사협의회를 중심으로 노동관계 질서와 기준을 바꾸려는 시도와 궤를 같이한다.
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1) 고용노동부, “집단탈퇴 금지 규약에 대한 시정명령 추진”, 2023. 2. 8. 자 보도자료; 민주노총 금속노조, 사무금융노조, 공무원노조, 화섬식품노조의 규약, 규정에서 집단탈퇴 금지와 관련된다고 보이는 경우 규약 등 시정명령을 추진하였다.
2) 원칙적으로 산별노조의 산하조직에 불과한 지부·지회는 단독의 조직형태 변경은 허용될 수 없고, 예외적으로 기업별 노동조합에 준하는 독자적인 노동조합으로 인정될 경우에만 가능하다. 대법원 2016. 2. 19. 선고 2012다96120 전원합의체 판결 [총회결의무효 등]; 노동조합의 단순한 내부적인 조직이나 기구에 대하여는 적용되지 아니하지만, 산업별 노동조합의 지회 등이더라도, 실질적으로 하나의 기업 소속 근로자를 조직대상으로 하여 구성되어 독자적인 규약과 집행기관을 가지고 독립한 단체로서 활동하면서 조직이나 조합원에 고유한 사항에 관하여 독자적인 단체교섭 및 단체협약체결 능력이 있어 기업별로 구성된 노동조합(이하 ‘기업별 노동조합’이라 한다)에 준하는 실질을 가지고 있는 경우에는, 산업별 연합단체에 속한 기업별 노동조합의 경우와 실질적인 차이가 없으므로, 산업별 노동조합에 속한 지회 등의 지위에서 벗어나 독립한 기업별 노동조합으로 전환함으로써 조직형태를 변경할 수 있다는 기존 법리에서 더 나아가, 산업별 노동조합의 지회 등이 독자적으로 단체교섭을 진행하고 단체협약을 체결하지는 못하더라도, 법인 아닌 사단의 실질을 가지고 있어 기업별 노동조합과 유사한 근로자단체로서 독립성이 인정되는 경우에도 가능하다고 예외의 적용 범위를 넓게 인정했다.
3) 공무원노조법 제8조(교섭 및 체결 권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수·복지, 그 밖의 근무조건에 관하여 국회사무총장·법원행정처장·헌법재판소사무처장·중앙선거관리위원회사무총장·인사혁신처장(행정부를 대표한다)·특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도의 교육감 중 어느 하나에 해당하는 사람(이하 “정부교섭대표”라 한다)과 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다.
시행령 제4조(비교섭 사항) 법 제8조제1항 단서에 따른 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항
2. 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항
3. 기관의 조직 및 정원에 관한 사항
4. 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항
5. 행정기관이 당사자인 쟁송(불복신청을 포함한다)에 관한 사항
6. 기관의 관리·운영에 관한 그 밖의 사항
공무원노조법 제10조(단체협약의 효력) ① 제9조에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다.
교원노조법 제7조(단체협약의 효력) ① 제6조제1항에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다.
