<b>민간 노동력중개행위에 대한 국제법규율의 특징</b>
역사적으로 민간 노동력 중개행위에 대한 태도는 원칙적으로 크게 3가지로 구분된다. 엄격금지원칙은 ILO(International Labor Organization)가 설립된 1919년, 실업에 관한 협약 및 이를 뒷받침하는 권고를 통해 주창되었던 접근법으로, 실업에 대한 노동자의 보호를 위해 실업보험제도를 도입하고, 노동자가 무료로 이용할 수 있는 고용지원기구를 정부의 주도하에 설립, 운영할 것을 명시하였으며, 민간에 의한 유료직업소개소의 설치를 금지하고 허가제 전환 또는 유료 직업소개소에 대한 조속한 폐지를 통해 고용분야에 대한 공공의 독점을 확립할 것을 권고하였다. 그러나 이러한 엄격금지원칙은 70년대 오일쇼크 이후 경제위기와 장기실업을 경험하면서 실업문제에 대한 인식변화를 겪게 되었다. 실업해결을 위해 적극적 노동시장 개입정책이 필요하다는 인식은 이 과정에서 민간의 역할을 일정 정도 허용할 필요가 있다는 방향으로 전략을 선회하게 되었다. 결국 1997년 ILO는 제181호 “유료직업소개소 협약”을 통해 민간 직업소개업을 인정하게 된다.
이에 따라 민간 직업소개업에 대한 허용의 범위와 규율의 정도에 따라 엄격규제방식과 운영제한방식으로 나눌 수 있다. 엄격규제방식은 민간 직업소개업의 운영 여부를 사전에 엄격히 규제하여 그 역할을 소극적으로 인정하는 접근방식인 반면, 운영제한방식은 원칙적으로 민간 직업소개업을 허용하되 세부적인 운영기준과 정부의 관리감독을 엄격히 규율하여 운영상의 제한을 두는 방식이다.
이러한 엄격규제방식과 운영제한방식은 민간 직업소개업의 개시 자체에 대한 규제를 취하는지, 개시 이후의 운영상의 규제를 강화하는지에 따라 온도차가 있으나 민간 노동력 중개행위가 야기할 수 있는 중간착취와 강제노동의 문제, 노동자의 노동3권의 약화와 자율성의 제약을 방지하고, 노동자의 고용과 삶의 안정성을 보장해야 할 국가의 책무는 동일하게 유지된다는 공통성을 보인다. 즉 엄격규제방식은 허가요건이 엄격하여 진입장벽을 높이는 것을 기본적인 특성으로 하는 반면 운영제한방식은 사업개시의 허가는 엄격규제에 비해 완화되어 있으나 운영상의 준수사항이나 정부의 관리, 감독 등 세부적인 규제를 강화함으로써 노동력 중개행위에 대한 공공성을 확보하기 위한 동일한 수준의 법적 규율을 하고 있다고 평가할 수 있다.
민간 노동력 중개행위에 대한 국제법적 기초 원칙
민간 노동력 중개행위는 인간인 노동력을 거래의 대상으로 삼아 사업이익을 누리는 것을 허용하기 때문에 이로 인해 공공적 가치가 침해되지 않도록 확고히 보장되어야 한다. 이를 위한 법적 규율은 노동력 중개사업의 개시요건과 운영상 준수사항, 중개행위를 통해 거래되는 노동자에 대한 노동기본권의 확보 및 보장방법, 중개행위에 대한 국가의 관리감독책임 등을 기본적인 원칙으로서 담고 있어야 한다.
ILO는 제181호 협약 이후 민간의 노동력 중개행위를 허용하였으나 이에 대한 규율의 방향에 있어서는 최소한의 기본원칙을 설정하고 있다. 협약 제3조는 민간 직업소개업체의 법적 지위를 정함에 있어 노사단체와의 공동의 논의를 거쳐 결정하도록 하고, 사업개시 및 운영과 관련하여 면허제(Licensing)와 허가제(Certification)를 채택할 것을 요청하고 있다. 특히 노동력 중개행위가 노동자에게 미칠 효과와 위험성에 대해 충분히 고려하고 노동자의 인권을 보장하기 위한 기본원칙을 정하고 있다. 대표적으로 ILO는 협약 제2조에서 일정 범주의 노동자 또는 산업•직종에 대해 민간 노동력 중개행위 자체를 금지할 수 있도록 하는 근거규정을 두고 있다. 이는 민간의 노동력 중개행위가 오남용될 경우 이를 적절히 방어하거나 선택의 자유가 제한될 수 있는 취약한 노동자 계층의 인권 및 노동기본권을 확보하기 위해 근본적인 저지선을 둘 필요가 있다는 점에서 의의가 있다. 또한 협약 제7조는 민간 노동력 중개업체가 직접 또는 간접적으로 전체 또는 부분적으로 수수료나 비용을 노동자에게 청구할 수 없도록 원칙을 세우고 있다. 이는 근본적으로 일자리에 대한 정보 및 직업을 소개받는 일체의 노동력 중개의 목적은 노동자의 실업을 해소하고, 노동자가 자신에게 맞는 일자리를 찾아 일을 할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 즉 노동력 중개에 대한 서비스를 제공받는 것은 바로 노동자의 권리로서 보장되는 것임을 언명하는 것이다.
한편 협약 제4조와 제11조는 노동자의 결사의 자유와 단체교섭권의 강조하고 있다. 노동력 중개를 민간에게 허용할 경우 중개과정으로 인해 노동관계가 복잡해지고, 노동자의 권리를 보장해야 할 의무를 지니는 사용자의 주체와 범위가 모호해질 위험성이 더 크다. 이는 궁극적으로 노동력 중개를 통해 구직하는 노동자의 결사의 자유 및 노동3권의 침해가 우려되는 만큼 이를 보장하기 위한 적절한 조치가 강구되어야 함을 명시한 것이라 할 수 있다.
나아가 협약 제12조는 파견의 경우 사용사업주와 파견사업주의 단체교섭권 및 임금 기타 근로조건과 법적인 사회보장 급여, 훈련의 기회, 직업안전보건, 산재, 모성보호•부성보호관련 급여뿐만 아니라 파산시 보상 및 근로자의 보호 책임을 정하여 사용사업주와 파견사업주가 이를 부담하도록 하고 있다.
민간 노동력 중개행위에 대한 규율형식은
사회안정망 체계 및 노사간 대화의 수준에서 차이가 있다
민간의 노동력 중개에 대한 규율은 전통적인 노동관계에 제3자가 개입함으로써 야기될 수 있는 위험성, 특히 노동자에 대한 인권침해나 이른바 “사회적 덤핑(social dumping)”과 같이 비정규직화를 가속화함으로써 야기되는 고용불안과 노동조건의 악화, 결사의 자유 및 단결권을 통해 근로조건 개선하는 일련의 과정에 개입하여 방해할 가능성 등을 가장 우려한다. 이러한 위험성에 대한 대응은 직접적으로는 민간의 노동력 중개행위에 대한 직접적 규율을 통해 완화시킬 수 있는 한편 시민 일반에 대한 사회적 안전망 체계나 노동자의 인권 및 노동3권의 보장을 통해서도 간접적으로 달성될 수 있다. 따라서 한 사회에서 민간 노동력 중개행위를 통제할 수 있는 사회보장시스템이나 노동일반법리 등이 어느 정도 확고하게 자리잡혀 있는가에 따라 민간 노동력 중개행위에 대한 법적 규율이 구체화되게 된다.
전통적으로 사회보장제도가 잘 마련되어 있고 노사 간의 대화통로가 안정적으로 자리잡힌 독일, 프랑스 등에서는 전통적으로 민간 노동력 중개에 대한 규율이 매우 엄격한 수준을 유지해왔다. 최근 장기실업문제에 대응하는 각국의 구체적인 상황에서 민간 노동력 중개에 대한 규제가 완화되는 경향을 보인다고는 하나, 개별법을 통한 직접적 규율만이 아니라 시민사회에서 학습해온 법적 질서와 관행에 의해 상당한 규율이 이루어지고 있다. 특히 해당 국가들은 노사공동의 협정이나 단체협약와 같은 내부적 통제가 잘 작동하면서 법률에 의한 직접적 개입을 최소화하면서도 일정 수준의 효과를 지속할 수 있었다. 반면 EU의 신규 회원국이나 아시아권의 개발도상국과 같이 강력한 노동조합이 부재하고 노사간 자율적 소통이 형성되지 못한 국가나 사회적 안전망 등 제도적 기반이 취약한 국가에서는 민간 노동력 중개에 대해 직접적인 법적 규율의 태도를 취하는 경향이 나타난다.
국제적으로 직업소개와 파견은 명확히 구분하여 규율하고 있다
ILO는 협약 제1조에서“Employment Agency”의 적용범위를 1. 민간 고용중개기관이 노동관계의 당사자가 되지 않으면서 수요자와 공급자를 연결시켜주는 서비스, 2. 노동자에게 업무를 할당하고 이 업무수행을 감독하는 자연인 또는 법인인 제3자(사용기업)에게 노동자를 사용하게 하도록 노동자를 고용하는 서비스, 3. 특정한 수요자와 공급자를 연결시켜주지 않고 정보를 제공하는 것과 같이 대표적인 노사단체와 협의한 후 권한있는 기관이 결정하는 기타 서비스로 정하고 있다. 즉 민간의 노동력 중개행위에 대한 기본원칙을 적용받는 범위를 광범위하게 적용하기 위한 광의의 의미로 해석한 것으로, 직업소개뿐 아니라 파견, 정보제공 서비스를 포괄하여 규율하고 있다. 그러나 이러한 기본원칙을 실제 법적 규율로 구체화하기 위해서, 각국은 “Employment Agency"를 직업소개(알선)을 의미하는 것으로 협의의 의미로 사용하고, 노동자를 사용하고자 하는 고객에게 공급하는 파견과는 구별하여 규율한다.
ILO 및 EU 회원국의 대부분은 민간 노동력 중개기관에 대해서 등록면허에 대한 심사를 거쳐 사업개시하도록 함으로써 면허제 또는 허가제의 원칙을 유지하고 있다. 90년대 말 민간 노동력 중개행위에 대한 ILO의 원칙이 완화되면서 일부 국가에서는 기존의 허가제를 폐지하거나 신고제로 변경하였으나 이러한 나라들은 노동력 중개행위에 대해 오랫동안 국가주도의 공공적 체계가 확고히 자리잡혀 왔기 때문에 민간업체의 난립이나 오남용 문제가 크지 않고, 기본적으로 폭넓은 사회보장체계와 노동자의 권리가 보장될 수 있는 제도적 안정성을 가지고 있다. 특히 노사간 단체협약으로 노동자의 고용악화와 저임금화의 위험에 대한 안전장치를 계속 개선해가고 있으며, 노사단체의 협정 및 사회적 합의를 통한 노동자의 권리보호 입법을 도출하고 있다.
대표적으로 실업정책 전반에 대한 국가주도적 체계를 90년대 중반까지 성공적으로 이끌어왔던 독일의 경우, 1994년 민간 노동력중개업을 일부 도시지역에 대해서만 제한적인 허가제를 도입하였다가 2002년에 들어 신고제로 변경되었다. 그러나 신고제의 전환은 노사 및 사회전문단체 등의 참여를 통해 민간 노동력중개기관의 개인적 자격 및 전문적 자격, 물적 기준의 설정을 전제로 한 법개정이었다. 따라서 독일은 실상 허가제에 준하는 설립기준을 채택하여 준수하고 있다.
이러한 최저기준은 자발적인 성격을 띠며, 이를 효과적으로 적용되도록 할 고용중개협회의 책임이 있다. 그러나 이러한 기준을 더욱 발전시키기 위해서 노동부와 중개업체 간에 지속적인 대화가 유지된다.
한편 영국의 경우, 1973년 독일의 공공직업안정기관의 모델을 따라 노동력중개업(Employment Agencies Act 1973)을 제정하고, 허가제를 도입하였으나 독일만큼 국가의 고용정책이 확고한 체계를 형성하지 못하였고, 이미 확대된 민간 노동력중개업의 이해관계에 따라 1994년 허가제에 관한 규정을 폐지하였다. 그러나 이로 인하여 노동력 중개 분야에서 국가와 같은 수준의 세력을 지배하는 민간 노동력중개 산업은 여러 가지 사회 문제를 야기하였다. 따라서 영국은 2000년대 들어서 다시 규제를 강화하는 입법을 제정하기 시작하였다.
대표적으로 영국은 2004년 Gangmaster (Licencing) Act를 제정하여 농업, 원예업, 조개잡이, 식품포장 및 가공업 분야의 경우에는 직업소개업체에 대한 허가제를 규정하였는 바, 사실상 민간 노동력 중개업에 대한 허가제를 완전히 포기하였다고 볼 수 없다. 또한 설립기준의 완화에 대응하여 민간 노동력중개기관의 운영에 대해서는 매우 엄격한 운영규정(The Conduct of Employment Agencies and Employment Business Regulations 2003)을 마련하여 균등기회, 평등한 급여, 의료 및 안전, 이주, 최저임금, 근로시간 및 노동조합원에 대한 권리보장을 규율하고 있다. 특히 파견과 관련하여 2007년부터 파견노동자의 임금 기타 근로조건, 편의제공과 관련한 권리를 강화하는 새로운 규정안에 대해 논의해왔고, 2010년 파견근로자 차별금지 및 최저근로조건을 규정하였다(The Agency Workers Regulations 2010).
각국의 민간 직업소개업 면허는 엄격한 자격요건을 요한다
많은 나라들은 면허요건으로서 시설기준 및 자본금을 보증해야 할 뿐만 아니라 개인적 적격, 직업적 적격, 운영능력 및 노동시장에 대한 전문능력(마케팅능력) 등을 요구한다. 우선 개인적격으로서 민사상 동의가 가능한 연령을 넘을 것을 요한다. 특정 연령 이상의 신청자 적격을 요하는 이유는 고용중개업의 경우 전문적인 직업 경험이 중요하게 요구되기 때문이다. 또 다른 중요한 기준은 과거에 합법적으로 행동하였음을 입증하게 하여 중개사업면허의 신청자와 그의 직원에 대한 신뢰성을 확보하도록 한다. 제출된 신청서류는 신청자가 민간노동력중개와 관련된 법률뿐 아니라 모든 법률과 규정을 준수할 것임을 기대할 수 있는 내용이어야 하고, 신청자는 범죄기록이 없어야 하고 무역제재를 받은 적이 없어야 한다는 기준을 충족해야 하며, 증명서에 이러한 사항은 항상 기재되고 유지되도록 하고 있다.
특히 개인적, 직업적 적격요건 중 가장 중요한 기준은 특정한 사업 및 업무를 수행하는 자의 경우, 민간 노동력중개 사업의 신청 자체를 허용하지 않는다는 점이다. 이는 특정한 사업의 운영이 구직자에게 불이익을 줄 수 있는 경우, 면허가 거부되거나 박탈•취소되도록 하고 있다. 대표적인 사례는 해외노동시장에 노동자를 송출하는 국외직업소개의 경우 여행사와 관련된 사업자는 노동력중개업을 신청할 수 없는데, 노동자가 해외로 나가기 위해 자신의 항공사 또는 여행사를 통하도록 함으로써 사실상 노동자에게 양질의 안정된 일자리를 알선하는데 관심이 없고 여객운송사업의 이익을 위해 중개사업을 악용할 위험이 있기 때문이다.
또한 대다수 국가들은 허가요건의 하나로 민간 노동력중개업을 운영할 재정적 능력과 함께 고용알선업무를 수행할 수 있는 신청인의 전문적 기술과 업무상의 경험을 전제조건으로 고려하거나 인적관리•직업알선•상담 등에 대한 적절한 교육을 이수하였음을 입증할 것을 요구한다(졸업장, 대학 학위, 직업학교 자격 등). 특히 ILO 권고 제188호 제14문에는 위에 언급한 직업적 경험이나 전문적 기술을 해당업체의 모든 직원이 갖출 것을 요구하고 있다.
전문적 지식과 기술의 내용은 노동력중개 사업의 운영에 필요한 지식, 직업소개에 적절한 경제분야에 대한 전문지식, 특히 국외직업소개의 경우 국제노동시장의 특수성과 송출국의 노동시장정책 등에 대한 이해를 갖출 것을 요구한다. 한편 노동자의 직업상담과 관련한 배려와 상담기술도 고려되기는 하나 가장 중시하는 것은 노동력중개 사업이 갖는 공공적 책임을 이해하고 노동관계법 일반에 따라 운영할 수 있는 기초적인 법적 지식을 필요로 한다. 대표적으로 싱가포르의 경우 신청자들은 민간고용중개업을 하고자 할 경우 이들에게 특별히 맞추어진 교육과정을 이수하고 통과해야만 하며, 캐나다의 경우 관련법지식에 대한 구두 및 서면 시럼을 통과해야 만 하고, 미국 아리조나주에서도 고용중개업을 실제 운영할 것으로 판단되는 자에 한하여 관련법지식에 대한 필기시험을 치러야 한다. 이러한 전제조건은 사업운영자가 직업적 능력과 관련한 지식을 습득할 수 있고, 허용되고 금지되는 관행이 무엇인지 정확히 알 수 있게 한다.
개인적 적격 및 전문적 자질 요건을 모두 요구하는 사례
싱가포르 정부와 노동부는 법과 규정에 의해 민간고용중개업 면허취득자에게 요구하는 개인 전문 자격요건을 매우 엄격하게 규정하고 있다. 우선 신청자는 21세 이상이고, 싱가포르 국민이며, 영구적인 거주지를 가지고 있고, 외국인의 경우에는 고용비자가 발급되어야 한다. 또한 채무변제를 하지 않은 파산자여서는 안되며 과거 법원으로부터 유죄판결, 특히 여성, 아동, 청년보호법규•형법•고용중개업법•외국인노동자고용법 등의 위반과 관련한 확정판결을 받은 적이 없어야 한다.
2005. 8. 1.부터 새로운 신청자들은 싱가포르 기술전문학교와 노동부가 공동으로 주관하는 고용중개업 인증시험의 두 유형을 의무적으로 통과해야 한다. 이는 싱가포르에서 고용중개업을 관리, 운영하기 위해 필요한 지식을 제공하기 위한 것으로 A 유형은 법적 기초에 관한 것이고, B 유형은 관리 및 상담 능력에 관한 것이다.
마케팅능력은 구직자의 고용 기회를 확보하고, 계약자와 중개하는 민간고용중개업의 핵심적인 자질로서 업체뿐 아니라 노동자에게도 중요한 이해관계를 갖게 된다. 특히 마케팅능력은 해외고용분야에서 직업알선시장이 이미 포화상태일 때 중요한 사항이다. 몇몇 국가들은 시장에 너무 많은 참여자가 난립하여 해외 일자리에 대한 정확한 정보나 지식 없이 노동자를 현혹하지 않도록, 해외시장에 대한 정보와 지식에 대한 충분한 자질을 요구하며, 그들의 직업을 소개하기 위한 해외의 시장이 실제로 존재한다는 점을 입증하는 경우에만 제한적으로 시장진입을 허용하고 있다. 이는 면허취득자가 협업하고자 하는 사업파트너, 신규신청자가 채우고자 하는 틈새시장을 사전에 확인할 수 있어야만 함을 의미하는데, 대표적으로 필리핀의 경우, 국외직업소개사업의 면허를 취득하기 위해서는 외국 공무원과의 협약, (해외)사업파트너가 요구하는 특정한 인력이나 특정 대리 권한을 입증하거나 특정 분야의 노동자에 대한 구인 규모를 통해 직업알선을 위한 새로운 시장의 존재를 입증하도록 하고 있다.
민간 노동력중개업의 운영상황은 일반에 투명하게 공개되어야 한다
민간 노동력중개업은 민간의 일반적인 사업으로서 운용된다 하더라도 이들의 활동과 작용이 직업을 찾고자하는 “사람”과 관련되어 있다는 점에서 개성을 갖은 인간의 속성상 직업에 대한 상이한 필요와 목표, 특별한 능력의 개발 등에 대한 이해를 요구한다. 특히 개별적인 인간이 처한 경제•사회적 상황과 능력의 차이, 특정 성별 또는 인종에 대한 차별적 고정관념으로 인하여 인간을 수단으로 하여 쉽게 착취당할 수 있는 취약한 노동자 집단에 대한 특별한 관심과 도덕성이 고려될 필요가 있다.
따라서 필수적인 면허제도는 직업알선활동에서 전문적 경험과 능력을 사전에 검증할 수 있다는 장점이 있을 뿐 아니라 공급되는 구직자의 규모 등 민간인력업체의 전체적인 활동과 시장에 참여하는 인원을 확인할 수 있게 함으로써 투명성을 높일 수 있다. 나아가 활동하는 민간 노동력중개업체에 대한 운영상황 및 구직의 조건(근로계약서 및 근로조건 등)이 구직자 및 노동자인 일반 국민에게 공개되는 공시제도를 적극적으로 활용하는 국가의 경우 민간 노동력중개업체의 법위반행위를 위축시키고, 구직자가 중개업체의 본질을 확인하여 선택할 수 있게 함으로써 노동자를 착취할 수 있는 위험성을 줄일 수 있다. 이는 특히 다수의 업체가 난립하는 경우, 효과적으로 관리할 수 있는 방법이며, 민간을 통한 노동력 활용가능성을 확대하고 실업해소 및 직업안정을 높이고자 하는 본래의 취지를 강화하는 제도로서 높이 평가되고 있다.
면허제도와 투명한 공시제도의 결합 사례
필리핀, 싱가포르는 현재의 모든 등록업체의 리스트를 인터넷 상에 공개하여 잠재적인 구직자들에게 그들이 서비스를 받고자 하는 업체가 면허를 갖추었는지 알 수 있도록 한다.
필리핀은 업체의 대표에 대한 상세한 모든 정보 및 업체의 재정적 상황 등과 함께, 해당업체가 목록에서 제외되거나 면허가 박탈되거나 정지 또는 취소된 적이 있는지, 면허의 갱신이 거부된 적이 있는지에 대해서도 공개하고 있다. 또한 인터넷에 접근할 수 없는 구직자를 위해 정기적으로 업체목록을 발간, 배포하고 있다.
싱가포르 역시 MOM(Ministry of Manpower)의 홈페이지에 중개업체 리스트를 인터넷에 공개하고, 세부적인 운영상황 및 법위반사항을 기록하고 있으며, 면허취급시점 및 유효기간만료시점 등의 정보를 제공하고 있다. 또한 무면허 중개업체의 경우, 대표자의 성명 및 주소, 업체명, 법위반 및 처벌사항을 구체적으로 적시하고 있다.
민간 노동력 중개행위에 대한 규율은 노동자의 권리보호의 측면이 고려되어야 한다
〇구직자에 대한 직업소개 수수료 금지
노동자와 사용자의 무료 알선서비스 원칙은 1919년과 1949년 ILO 협약을 통해 공공 고용서비스를 기준으로 설정되었고 제181호 협약에서도 구직자를 위한 무료알선서비스 원칙은 노동자의 이익을 보호하기 위해 설정된 보호규정의 하나로서 유지되었다. 특히 기간제 파견이 발달된 산업화된 나라들에서 노동자에 대한 수수료 부과 금지는 기본적인 원칙으로 삼고 있다. 특히 EU 초기 회원국인 15개국들은 모두 노동자에 대한 수수료를 부과하지 않는 원칙을 분명히 하고 있고 EU의 기간제 파견업협회인 CIETT(European Confederation of Private Employment Agency) 역시 노동자에 대한 수수료 부가 금지를 규정하고 있다.
일부 국가에서 구직자로부터 수수료 징수를 허용하는 경우에도 정부가 정한 수수료 한도를 초과할 수 없도록 하고 있다. 나라마다 그 한도는 다양하지만 대체로 근로자의 임금수준이 높은 편에 속하지 않는 경우 고정된 수수료 상한을 채택되거나 취약한 노동자집단에 대해서는 면제가 이루어진다. 가령 재가 가정부(오페리 Au-pair)의 최대 수수료는 가장 낮은 수준이며, 견습생에 대해서는 일반적으로 수수료가 전혀 부과되지 않는다. 반면 고액 임금노동자의 경우에는 월급 또는 연봉의 일정비율을 적용하는 편이며, 가령 예술가, 감독, 무용수나 모델 등 특정 영역의 노동자는 임금의 일정비율로 제한되고, 통상 최초 월급의 5, 10, 15%부터 첫해 연봉 총액의 5%까지로 나타난다. 또 한가지 특징은 국외직업소개의 경우에는 구직자에 대한 수수료가 금지된다는 점이며, 모집시 필요한 서류작업에 소요되는 부가서비스가 존재할 경우, 가령 신원카드, 여권 등의 발급 비용, 의료 점진 비용, 의학시험이나 기술시험 비용 등이 청구될 경우, 각각의 서비스의 내용과 비용을 사전에 공개하도록 하고 있다.
그러나 이러한 구직자 수수료를 허용하는 경우에도 수수료 상한 규제는 모든 유형의 부가서비스를 모두 포함한 제한규정이라는 점에 중요한 특성이 있다. 즉 계약성사 명목 이외의 서비스수수료도 정부가 정한 수수료 한도에 의해 제한을 받는다. 이는 노동력 중개업체가 대형화되거나 노동시장에서 지배적인 위치를 차지하는 경우, 노동자에게 계약성사를 조건으로 각종 유료서비스를 제공받을 것을 요구할 가능성이 높기 때문에 이러한 규율방식이 중요한 역할을 한다. 특히 수수료는 오직 직업알선이 성사된 이후에만 청구할 수 있고 추후 계약이 취소되거나 일정 기한 내에 직업알선이 성사되지 못할 경우, 반환의무를 부담한다.
한편 구직수수료 징수를 금지하는 국가들의 경우에는 민간 노동력중개업체가 구직수수료 대신 구직에 필요한 유료서비스를 이용하도록 종용할 수 있기 때문에, 노동자들이 중개업체로부터 부당한 착취를 당하거나 유료서비스를 이용하지 않았다는 이유로 구직에서 불리한 대우를 받지 않도록 민간 노동력중개업체의 운영준칙을 정하고 있다.
민간 노동력중개업에 대해 신자유주의적 접근법을 취하는 영국의 경우에도 직업소개소가 구직자에게 채용정보제공에 대한 요금 부과를 원칙적으로 금지하고 있고, 연예, 사진, 패션모델 및 스포츠 부문과 같이 고용계약의 대금이 통상의 임금노동자와 성격이 매우 다른 경우에만 제한적으로 요금을 부과할 수 있다. 그러나 이 경우에도 해당 구직자에게 일이 정해지기 전에 요금부과를 금지하고 있다. 특히 영국은 구직자에게 무료 고용정보 제공의 조건으로 직업소개소의 다른 유료서비스(직업훈련, 이력서작성, 사진촬영 등) 이용을 요구하는 행위를 금지하고 있다.
〇직업소개와 파견의 명확한 구분을 통해 근로관계의 투명성을 보장한다
민간 노동력중개행위는 직접 노동자를 고용하고, 사용자에게 노동력을 제공하는 당사자가 아닌 제3자가 노동관계의 형성에 개입하기 때문에, 이 과정에서 노동관계를 교란할 수 있는 가능성이 존재하고, 특히 민간에 의해 노동력중개행위가 허용되는 경우 중개행위를 통해 수익을 창출하고자 하는 목적이 우선되면서 고용안정의 공공성이 몰각될 위험이 크다. 따라서 각국에서는 직업소개업이 다른 이익사업에 의해 본래의 취지가 훼손되지 않도록 직업소개업의 개념을 분명히 구분하고, 직업소개 목적에 맞도록 운영에 대한 준칙을 정하고 있다.
특히 노동관계에 직접 주체가 되지 않는 직업소개업의 사업형태를 명확히 특정하는 것은 민간 노동력중개업체가 노동자를 직접 고용하여 업무수행에 사용하고자 하는 제3의 사용자에게 자신의 노동자를 공급하는 파견업의 업태와 구분하는 것은 매우 중요하다. 직업소개와 파견은 근로관계의 성립으로 인한 사용자의 책임의 귀속과 노동자의 권리 및 의무의 내용이 달라지기 때문에 법적 효과에 큰 차이를 보인다. 그런데 만약 민간 노동력중개기관이 직업소개와 파견을 혼재하여 사업을 운영할 경우, 노동자 또는 사용자를 기망하여 부당한 수익을 편취하게 될 가능성이 커지므로 면허취득시부터 업태에 대한 명확한 구분과 업무범위를 특정하는 것이 무엇보다 중요하다.
영국의 경우, 고용주에게 구직자를 소개한 직업소개업체가 직접적으로, 혹은 연관된 자를 통해서건 간에 해당 구직자에게 보수를 지불하거나 지불을 주선할 수 없다. 이는 노동관계의 주체에 해당되지 않는 직업소개업체 또는 관련된 자가 사업주를 대신하여 직간접적으로 근로관계에 개입하여 구직자에게 임금을 지급하는 행위를 금지하고 있다. 이는 직업소개업체가 사실상 파견근로자를 공급하는 파견업을 수행하지 못하도록 하는데 있다.
대표적으로 병원, 학교 및 개인(가사간병 근로자(care worker)를 공급하는 경우 등) 부가가치세 환급을 청구할 수 없는 고용주에게 임시직 근로자를 공급(파견)할 경우, 외관상의 직업소개업체가 사실상 구직자를 고용주에게 공급하면서 고용주 대신 급여를 지불하고, 부가가치세 환금을 청구할 수 없는 고용주로부터는 소개수수료의 형태로 구인수수료를 받고, 소개수수료에 대한 부가가치세만을 경비로 부과하여 세금부담을 완화시키는 경우가 많이 발생하였다. 그러나 영국은 이러한 편법은 세금탈루의 문제뿐 아니라 구직자에 대한 급여 지급 책임과 기타 사용자와 관련한 의무를 누가 맡는지 분명치 않기 때문에 이를 명백히 구분하고 있다.
이는 직업소개의 과정에 모집이 결부될 경우, 사실상 근로자 파견을 하게 될 우려가 있다는 점에 대해서도 직업소개의 업태를 분명히 구분하는 것이다. 가령 모집회사(recruitment company)가 임시직 근로자를 공급하고 있을 경우, 이 회사는 파견업체로 보아야 하고, 오직 임시직 근로자만 공급해야 함을 요구하고 있다.
이러한 이유로 영국은 직업소개업와 파견업에서 구직자를 고용주에게 소개하거나 공급할 때, 구직자에게는 직업소개업체로서 역할을 하면서 고용주에게는 파견업체로서 역할을 한다고 주장하거나 구직자에게는 파견업체로서 역할을 하면서 고용주에게는 직업소개업체로서 역할을 한다고 주장하는 행위를 금지하고 있다. 이는 직업소개업체나 파견업체가 고용주나 구직자에게 직업을 소개하거나 근로자를 공급할 때, 구직자에게 각각의 조건을 제시하고, 제공되는 서비스와 관련하여 대리 역할의 의미와 내용이 무엇인지 명확하게 설명해야 함을 의미한다.
한편 프랑스의 경우에는 보다 근본적으로 민간 노동력중개행위가 복합적으로 운영함으로써 야기될 수 있는 근로관계 및 사용자 책임의 모호성을 근본적으로 차단하고 있다. 프랑스는 민간 직업소개업체가 모집이나 직업적응(insertion professionnelle)에 대한 자문을 제외하고 다른 이익사업을 겸업할 수 없도록 정하고 있다. 따라서 직업소개업체의 외관을 취하면서 파견이나 아웃소싱사업이 혼재되는 업태에 대해서 엄격한 규율을 하고 있다. 이러한 규율방식은 직업소개와 파견, 도급 등에 대한 명확한 구분없이 동일한 상시업무에 대해 기간제한을 회피하기 위해 파견계약의 외관을 취하였다가 직업소개의 외관을 취하는 등으로 근로관계를 왜곡하고 취약노동자의 노동조건을 악화시키는 법문화를 규제하는데 특히 효과적이라 할 수 있다.
〇구직자는 자신의 개인정보에 대한 포괄적인 처분권이 있다
ILO 협약 제181호 제6조는 민간 노동력중개기관이 취합할 수 있는 구직자의 개인정보는 직업자격 및 경력과 직접 관련된 정보에 국한되도록 하고 있다. 특히 권고 제188호에서는 보관이 허용되는 자료의 유형 및 자료의 저장기간, 자신의 자료에 노동자가 접근할 수 있는 권리 등 더 상세한 기준을 정하고 있다. 즉 민간 노동력중개기관은 구직신청자가 수행하고 있거나 관련된 직업의 소질을 판단하는데 필요치 않는 개인정보 및 자료 등을 보관하는 것을 금지하고, 수집된 정보의 특수한 목적상 정당한 기간, 노동자가 잠재적인 구직리스트에 자신을 남겨두길 원하는 기간에 한해서만 보존할 수 있으며, 노동자들이 자신의 개인정보에 접근할 수 있는 권한을 보장하기 위한 자동적이고 전자적인 시스템을 갖추어야 하며, 이러한 시스템은 노동자가 자신의 정보의 사본을 요구하거나 정정•삭제할 수 있는 권리를 포함하고 있어야 한다. 특정 직업의 자격요건과 직접 관련되지 않는다면 노동자의 명백한 허가 없이 민간 노동력중개기관은 노동자의 의학적 정보나 채용에 적합한지 결정할 정보의 사용을 금지하며, 이러한 정보관리수단이 적절하고 공정하게 효과적으로 운용되도록 할 책임이 있다.
〇 민간 노동력 중개행위로 인한 노동자의 권리침해에 대한 구제절차가 필요하다
민간 노동력중개업체 또는 중개업체를 앞세워 사용자로서의 자신의 책임을 회피하려고 하는 사용기업이 복잡한 중개관계 속에서 실질적인 지배력을 행사하여 노동자에게 불리한 계약을 맺게 하거나 특정한 노동자 집단에 속한다는 이유로 차별대우를 할 위험이 있다. 따라서 노동력중개행위의 과정에서 발생되는 노동권 침해 및 차별에 대해 노동자가 스스로 자신의 권리를 주장할 수 있는 제도적 기반을 확보하는 것도 중요하다. 각국은 법원이나 노동관계위원회 등 심판기능이 있는 권한있는 기관에 권리침해를 판단하도록 하고, 이에 유효성있는 구제절차를 두고 있다.
민간 노동력중개업 운영기준과 정부의 관리 책임
민간 노동력중개행위에 대한 규율은 사업을 개시할 수 있는 면허제를 통해서 일차적으로 걸러지고, 면허를 취득하더라도 실제 중개업을 운영하는 과정에서 노동권 침해나 차별 등 위법하거나 불공정한 행위가 발생할 수 있으므로 운용상의 준칙을 준수할 것을 요구하며, 실제로 이러한 운영기준이 제대로 지켜지는지 정부가 관리감독함으로써 전체적으로 민간의 노동력중개행위를 통해 고용정책적 목적과 노동자의 노동권 보장 및 고용안정이라는 효과를 달성할 수 있게 된다.
①사업개시조건과 ②노동권 보장을 위한 운영조건, ③실효성 보장을 위한 관리조건이라는 기본적인 세 축이 균형적으로 작동해야만 민간 노동력중개행위를 허용함을 통해 달성하고자 하는 목적에 긍정적인 역할을 할 수 있게 된다. 따라서 사업개시조건에 있어 민간 노동력중개를 할 수 있는 요건이 완화되면 그에 따라 노동권 침해의 우려는 높아지므로 그에 따른 운영조건과 이에 대한 관리조건은 더욱 강화된다. 대표적으로 사업개시조건에 있어 자유주의적 전략을 취하는 영국의 경우, 운영조건에 있어서는 매우 까다로운 조건을 제시하고 있으며, 이러한 운영조건에 어긋난 행위에 대해서는 5,000파운드 벌금 부과, 최장 10년간 민간고용서비스업체 운영 금지 등 강한 제재가 이루어지게 된다.
또한 정기적인 보고사항 이외에도 정부의 관리감독기관이나 담당위원회는 추가적으로 필요한 사항이 있으면, 관련 자료 및 기록의 제출을 요구할 수 있고, 민간 노동력중개업체에 대한 서면 조사가 필요한 경우 질의서의 작성을 요구할 수도 있다. 이럴 경우, 민간 노동력중개업체는 요구받은 양식에 따라 질의에 답변하고, 이를 입증할 수 있는 관련 사실증거를 첨부하도록 하고 있다. 또한 감독기관의 공무원이 적법한 권한을 가지고 기록보존사항이 제대로 이행되고 있는지, 면허요건이 평상시에도 제대로 유지되고 있는지를 판단하기 위해 불시에 운영상황을 점검하기 위한 현장 조사 및 시설 내 수색을 할 수 있도록 하고 있다.
실제 중개업체에 대한 조사 및 관리감독의 결과 운영기준을 준수하지 못하는 중개업체에 대해서는 이를 시정하고, 공정하고 적절하게 사업이 운영될 수 있도록 하기 위해서는 관리감독기관은 중개업체에게 일정한 시한 내에 이행명령을 하고, 이러한 시정이 제대로 이루어지지 않을 경우 영업정지 또는 면허취소 등 실효적인 대응을 한다. 각국은 특히 법률상 면허제도 및 운영준칙을 정하고 있는 경우, 법률준수사항의 위반은 형사처벌을 통해 실효성을 보장하고 있다.
고용서비스선진화 정책은 민간 노동력중개에 대한 국제적 규율원칙을 역행한다
민간 노동력중개기관이 사업을 개시할 적격성이 있는지 판단하는 절차로서, 허가제(면허제)는 사업개시 단계에 엄격하게 사전적인 검증을 하고 실제 운영과 관련해서는 일정한 유효기간을 단위로 사후적으로 점검되는 것을 기본적인 체계로 하기 때문에 상시•불시에 관리감독에 투여되는 비용과 노력을 효율적으로 운용할 수 있다는 이점이 있다. 반면 등록제는 사업개시에 엄격한 제한을 두지 않기 때문에 해당 민간 중개기관이 실제 공공적 목적에 부합하여 운영되도록 하기 위해서는 정부는 세부적인 운영준칙을 정하여야 하고, 이러한 운영기준을 제대로 준수하는지 확인하게 위해 상시•불시에 상세한 운영기준에 대해 관리감독을 수행해야 하므로 운영상의 관리감독은 허가제에 비해 더 강화되는 특성이 있다.
그러나 우리나라는 허가제에서 등록제로 중개사업 개시기준을 완화하였으되 운영기준에 대해서는 거의 정하고 있는 바가 없으며, 운영준칙이 없으므로 당연히 운영에 대한 관리감독의 권한범위도 극히 좁을 수밖에 없다. 또한 등록제를 채택할 경우 그에 상응하여 관리감독의 기능 역시 강화되고 활성화되어야 하는데 이를 위해서는 필연적으로 공공부문의 인적•물적 인프라가 확충되어야만 한다. 하지만 국내의 공공 고용서비스 재원은 매우 빈약할 뿐만 아니라 민간 노동력중개기관의 정상적 운영을 관리감독할 인적 기반이 전무한 상태이다.
그럼에도 정부의 고용서비스 선진화 방안이나 개정법안 어디에도 민간 노동력중개기관이 활성화됨으로써 운영상 야기될 수 있는 위험성, 즉 민간 노동력중개기관을 통한 노동자의 고용악화 및 권리침해에 대한 어떠한 고려도, 그간의 문제점에 대한 개선이나 대응책도 담고 있지 않다. 이러한 상황에서 민간 노동력중개행위를 더욱 산업화, 시장화하려는 정부정책은 사실상 노동력 중개에 대한 공공성을 유지해야 할 국가적 책무를 폐기한 것일 뿐 아니라 인간을 오직 상픔으로 취급하고, 노동자에게 돌아가야 할 이익을 착취하는 산업을 합법화하는 무서운 괴물을 만들어내게 될 것이다.
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