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■ 정책

 

정부의 공공부문 비정규직 대책과 이후 운동의 과제

엄진령 (철폐연대 상임집행위원)

 

 

1. 정부의 공공부문 비정규직 대책

 

공공부문 비정규직에 대한 최초의 정부 대책은 2004년 노무현 정부하에서 이루어졌다. 이는 당시 비정규직 확산에 맞서 투쟁한 노동자들의 요구를 그대로 담은 것이었기에 비록 일부 직종에 한정된 전환 정책이었지만 온전하게 정규직 고용으로 전환하는 것이었다는 점에서 의미를 가진다. 그러나 이후 노무현 정부가 본격적으로 준비해 발표한 2006년 「공공부문 비정규직 종합대책」은 사회의 절반을 넘어선 비정규직 고용을 제도화하고 관리하기 위한 것이었다. 이 정책은 지금까지도 이어지는 정부의 비정규직에 대한 정책의 주요 골자를 형성하고, 사회적으로 비정규직 고용을 당연한 것으로 만드는 논리를 제시했다는 점에서 중요하다. 무엇보다 비정규직 보호와 차별해소를 내세운 「기간제 및 단시간 근로자 보호 등에 관한 법률」의 제정을 위한 사전 작업이었다는 점에서 기간제법의 규율 형식(사용사유 제한 없이 모든 업무에 기간제 사용을 가능하게 하여 기간제 고용을 일반적인 고용형태화 하면서 그 기간이 2년을 초과하면 무기계약으로 전환하도록 하는 방식)과 노무현 정부의 비정규직 종합대책은 사회 전체적으로 비정규직 고용을 제도화하는 큰 바탕이 되었다. 이후 이명박 정부에서는 비정규직의 정규직 전환에서 ‘평가’ 기제를 더해 기간제 고용이 2년이라는 장기간 시용계약의 성격과 다르지 않음을 보다 분명히 드러냈으며, 박근혜 정부에서 시행한 비정규직 전환은 예산이 따르지 않아 각 기관에서 사전에 비정규직을 잘라내고 외주화 경향을 강화하는 것이 되었다. 또한 비정규직의 규모를 일정 수준에서 관리하고 그 사용을 합리화하기 위한 전략인 ‘목표관리제’를 도입하고, 비정규직법을 광범위하게 개악하기 위한 정책을 추진하였으나 이는 탄핵과 함께 역사 너머로 사라졌다.

 

그리고 2017년 문재인 정부의 공공부문 비정규직 정책이 시행되었다. 기존 정책의 내용에서 벗어나지 않되, 상시‧지속적 업무에 해당한다면 간접고용의 경우에도 정규직 전환 대상에 포함하는 것으로 하였다. 또 기간제법상 전환의 예외에 해당하는, 즉 기간제 노동자로 계속 사용할 수 있는 사유에 대해서도 일부 무기계약으로 전환할 수 있도록 대상을 조금 더 넓혔다. 그러나 역대 가장 큰 규모의 전환임에도 불구하고 공공부문에 만연한 비정규직 고용을 제어하기에는 부족했다. 2017년 6월 발표된 비정규직 특별실태조사 결과에 따르면 공공부문 비정규직 규모는 약 42만 명으로 나타나는데, 정부는 2016년 12월말 기준으로 집계된 약 31만 명을 기준으로 정책을 구상했다. 2019년 12월 말 기준으로 전환이 결정된 인원은 약 19만 명으로 2016년 12월과 비교하면 약 62%, 2017년 6월 특별실태조사 결과와 비교하면 불과 45.8%에 그친다. 그만큼 공공부문에 비정규직 고용이 일반화되어 있고, 단기 기간제의 활용이 많다는 점을 유추할 수 있다. 또한 전환된 노동자들의 경우에도 처우나 고용 개선에서 충분한 정책 효과를 보이지는 않고 있다. 고용노동부는 2019년 5월 보도자료를 통해 약 16%의 처우개선이 있다고 발표한 바 있으나, 이는 최저임금 인상의 효과를 상쇄하면 전환으로 인한 처우개선이 유의미하게 있었다고 보기 어려운 수준이다. 게다가 전환 과정에서 가장 논란이 되었던 자회사 전환 사례는 이 발표 당시 제대로 조사되지 않았는데, 자회사 전환의 경우에는 전환으로 인한 처우개선의 효과가 매우 미미하다는 점이 현장의 노동자들로부터 수없이 증언되고 있는 상황이다.

 

 

2. 정부 정책의 문제점과 노동자 권리 실태

 

 

이처럼 비정규직 문제가 사회화되면서 역대 정부마다 비정규직 대책을 발표해 왔지만, 정부의 정책은 공공부문 비정규직 고용을 더욱 위계화하고 권리 수준에 차등을 두면서 그를 차별이 아닌 합리적인 격차로 만들기 위한 정책들이었다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

 

첫째, 공공부문 비정규직에 대한 정부 정책은 노동자들의 직무를 갈라 비정규직 고용을 합리적인 것으로 둔갑시켰다. 중요한 것과 그렇지 않은 것, 핵심적인 것과 부수적인 것 등으로 공공부문에 종사하는 노동자의 직무를 구분하면서 정규직, 비정규직 등 고용형태를 매칭시켰다. 정규직은 고유업무나 핵심업무, 비정규직은 부수적이거나 중요하지 않은 업무에 배치할 수 있는 것으로 만들면서, 그에 따라 비정규직이 더 낮은 임금을 받아도 된다는 논리를 만들어 냈다. 현 정부 정책에서 상시‧지속적 업무는 모두 정규직으로 전환한다는 원칙을 제시했지만, 이 원칙은 곳곳에서 무너지고 있다. 여전히 노동자들은 정규직과 차별 없는 고용으로 전환할 대상인지 분리해서 별도의 처우 조건을 가진 고용으로 전환할 대상인지, 또 직접고용 대상인지 여전히 간접고용으로 남겨둘 것인지 등의 판별대 위에 서야 했다. 그 과정에서 당사자의 의견이 반영될 수 있는 구조는 거의 없었다(기간제 노동자들을 무기계약으로 전환하는 경우 당사자들은 전환심의위원회에 참여하지 못하고 의견을 낼 수 있는 기회만 갖는다. 간접고용을 직접고용으로 전환하는 경우 당사자 참여가 의무화되지만, 애초 해당 기관에서 외주용역이 아닌 민간위탁이라고 규정하면 전환 절차는 개시조차 되지 못한다.). 또한 위험의 외주화에 대한 사회적 저항이 일어나면서 현 정부는 이른바 생명안전업무는 반드시 직접고용한다는 하나의 원칙을 덧대는데, 이로 인해 다시 노동자들은 생명안전업무의 범위를 최대한 넓히기 위한 싸움을 해야 했고, 공공기관들은 노동자의 직무의 중요도를 떨어트리고 비정규직에게서 안전업무의 권한을 빼앗는 방식으로 전환 대상에서 배제하고자 했다. 노동자들이 제대로 된 정규직 전환을 요구하는 것에 대응해 오히려 노동자의 직무권한을 축소하고 빼앗았으며, 그로 인해 업무가 제대로 수행되지 못하거나 시민의 안전이 위험해지는 것에는 눈감았다.

 

둘째, 무기계약직은 여전히 안정된 고용이라 말할 수 없는 차별과 불안정의 요소를 갖는 또 다른 비정규직으로 존재하고 있다. 2006년 공공부문 비정규직 종합대책이 추진되면서 기존의 정규직 노동자와는 다른 차별적인 노동조건을 가진 무기계약직이라는 고용형태가 만들어졌다. 최초의 사례는 정책 발표에 앞선 2006년 1월 우리은행의 무기계약직 전환으로 현상하지만 이는 당시 논의되고 있던 공공부문 비정규직 대책과 제정이 준비되고 있던 기간제법의 ‘일단 기간제로 고용하고 일정 시기 이후 계약기간의 정함이 없는 고용형태로 전환’이라는 체계가 배경이 되어 만들어진 사례이다. 정규직으로 전환하되 정규직은 아닌, 근로계약 기간만 무기인 고용형태는 이렇게 한국 사회에 등장했고, 지금까지 정부 정책에서 일컫는 ‘정규직화’란 곧 ‘차별적 무기계약직으로의 전환’을 의미한다. 이후 무기계약직 노동자들은 기간제 고용과 달라진 바 없는 처우조건 속에서 정규직과의 차별을 주장하며 제대로 된 정규직화를 요구하고 있지만, 직군 자체를 분리해 차별 여부를 판단할 수 있는 비교대상이 없거나, 업무의 권한을 달리하거나 보조업무라고 이름 붙이는 방식으로 차별에 대한 주장을 무력화시켰다. 무엇보다 무기계약이 비정규직이 아니라는 이유로 차별시정제도에 따른 차별시정 신청 주체조차 되지 못하는 상황에서 무기계약직 노동자에 대한 차별은 쉬이 개선되지 못하고 있다. 정년이 보장되는 고용이라고 이야기하지만 여전히 차별받고, 고용 또한 정규직이나 공무원의 배치에 따라 불안정해질 수 있는 위치에 있는 것이 현재 공공부문 무기계약직 노동자들의 상황이다.

 

셋째, 간접고용에 대한 접근은 여전히 한계적이다. 가장 근본적인 문제는 간접고용의 문제를 ‘비정규직’의 문제로 올곧게 비추어 보지 않는다는 점에 있다. 2006년 정책 당시에는 외주화에 대한 합리적인 기준을 제시하고 직영화를 검토한다고 했지만, 실제 직영화 절차는 제대로 이루어지지 않았고, 오히려 대부분의 외주용역에 대해 합리적인 사용이라는 근거를 마련해 주는 과정이 되었다. 간접고용에 대해서는 비정규직은 아니지만 열악한 처우나 업체 변경 시 발생하는 고용불안정에 대해서는 보호가 필요하다는 수준으로 접근하고, 2011년 이명박 정부 당시 ‘용역근로자 보호 등에 관한 지침’을 만들어 시중노임단가 적용 및 업체 변경 시 고용승계 등에 대해 일부 보호하는 조치를 취했을 뿐이다. 중앙정부 외에 일부 지방자치단체에서 간접고용에 대한 고용개선 조치를 취한 바 있지만 광주광역시에서 노동조합의 적극적인 개입으로 직영화한 사례 외에는 대부분 시설관리공단으로의 이관이나 자회사를 만들어 고용하는 방식일 뿐이었다. 그리고 현 정부에서는 간접고용을 직접고용으로 전환하는 가운데 자회사 전환도 정규직 전환이라고 선언함으로써 노동자들을 여전히 자회사 간접고용 상태에 묶어두는 조치를 취했다. 자회사는 원청인 모기관이 사실상 사용자로서의 지배적 권한을 행사함에도 불구하고 그 책임을 지지 않는다는 점, 노동조건이나 고용이 원청과의 계약에 구속된다는 점에서 여전히 간접고용 비정규직 형태일 뿐이다. 그럼에도 정부는 자회사를 좀 더 독립적인 기관의 형태로 만들면서 이를 개선할 수 있다고 주장한다. 그렇게 독립적으로 운영되는 공공부문의 자회사는 공공의 자본이 100% 투자되었음에도 관리되지 않고 이윤을 추구하는 형태로 다시 공공성 훼손의 앞자리에 서게 될 것이다. 지배에 대한 책임을 지지 않으면서 자회사의 형식적 독립성 뒤에 원청의 지배력을 숨기겠다는 시도는 노동자의 권리와 공공의 안전, 공적 서비스의 수준을 전반적으로 후퇴시키는 요인이 될 뿐이다.

 

 

3. 공공부문 비정규직 운동의 이후 과제

 

정부의 정책 속에서 가려진 것은 정규직, 비정규직을 불문하고 공공부문에 종사하는 모든 노동자들이 공적 직무를 수행하고 있다는 사실이다. 핵심-비핵심, 중요-부수 업무 등의 구분을 불문하고 공공부문 비정규직 노동자들 역시 공공의 영역에서 본인의 직무를 수행하고 있다. 또한 주변업무라거나 기관의 고유업무가 아니라는 이유로 외주화했던 노동들 역시 행정기관, 공공기관 등 공공부문의 시설 유지와 관리를 위해 존재하는 상시적인 업무라는 점에서 공적 영역의 유지와 운영에 기여하고 있는 업무이다. 그러나 비정규직 노동자들은 지금까지 공공의 직무를 수행하는 노동자들로 존재를 인정받지는 못해 왔다. 공공부문의 비정규직 활용은 노동자의 고용이나 노동조건 상의 권리를 박탈하는 것뿐만 아니라 해당 직무 자체의 공적 성격을 지움으로써 공공의 책임마저 지우고, 오히려 낮은 비용으로 비정규직을 활용하는 ‘효율성’을 더 중요한 가치로 내세워 왔다. 이를 다시 바로잡는 것은 지금까지 비정규직 노동자들이 수행해 온 업무의 공적 성격을 인정하고, 이 노동자들의 고용을 안정화하고 권리를 보장하는 것으로 시작되어야 한다. 구체적으로는 여전히 임의적인 존재로 취급되는 무기계약직이 아니라 공적 직무를 수행하는 노동자들로서 -노동자들은 이에 대해 ‘공무직’의 제도화라는 방식으로 요구를 모으고 있다- 인정하고 그 지위와 업무 권한, 노동권 보장을 위한 제도적 개선이 이루어져야 한다. 정규직, 공무원을 중심으로 한 공공부문 체계 내에서 제도적으로 그 지위가 보장되지 않는다면 비정규직은 무기계약직이든, 공무직이든 어떤 이름을 붙이든 여전히 불안정한 임의적 지위에서 고용과 처우를 압박당할 수밖에 없다.

 

다음으로 간접고용 철폐를 위한 계속된 투쟁이 필요하다. 자회사 전환 정책이 추진되는 가운데 이에 맞선 거센 투쟁이 있었고, 직접고용으로 나아가기 위한 투쟁은 이후에도 지속될 것이다. 이 흐름을 놓지 않고 직접고용 투쟁에 힘을 붙여 나가야 한다. 또한 원청의 사용자 책임 인정이라는 오랜 비정규직 노동자들의 요구 역시 중요성을 더하고 있는 부분이다. 원청 모기관을 교섭에 끌어내면 그 위에 소관 부처가 통제력을 행사하고, 소관 부처를 끌어내면 기획재정부가 예산을 통제하고, 행정안전부가 정원을 통제한다. 노동자의 권리는 이와 같은 공공부문의 구조 속에서 제대로 보장되기 어렵다. 이와 같이 지배와 통제의 권한을 행사하는 경우 그에 합당한 책임을 또한 지는 것이 노동법상 당연한 원리이나, 우리 노동법의 해석과 적용은 매우 한계적이기에 이는 제도적 조치로 개선될 수밖에 없다. 그런 점에서 노동관계법상 사용자 개념을 확대하고, 원청에 그 권한에 부합하는 책임과 교섭의무를 제대로 지우는 것이 필요하다.

 

또 한편 공무를 수행하는 노동자로서의 인정이란 고용형태를 불문하고 해당 업무 수행에 대한 본질적 책임이 공공부문의 각 기관과 정부에 속한다는 점을 확인하는 것이기도 하다. 무기계약직이든 기간제이든, 설사 민간위탁이나 자회사 방식으로 수행하든 해당 공공서비스의 대시민적 제공에 대한 본질적 책임은 해당 (원청)기관 및 소관 부처에 속한다. 그렇기에 공공부문은 민간과 달리 정부의 정책에 구속되고 그 영향을 직접적으로 받는다. 또한 그 정책은 노동자의 직무 수행 및 권리 상태에 영향을 미친다는 점에서 노동관계에 대한 책임을 전부 혹은 일부 공동으로 지게 된다. 그럼에도 현재 정부는 근로계약상의 직접적인 책임이 있는 경우로만 그 사용자로서의 책임을 한정하고, 정부 및 (원청)기관의 책임을 회피한다. 이처럼 고용관계에서의 책임을 벗어나려는 시도는 결국 해당 공공서비스의 전달 체계에 균열을 만들어, 심각한 경우 노동자와 시민의 안전을 위협하는 것이 되고 마는 것이다. 노동권의 박탈이 결국 공공성의 탈각으로 귀결될 수밖에 없으며, 이는 안정된 고용과 노동조건뿐만 아니라 노동관계법상 사용자(들)로서의 책임을 제대로 지는 것으로 해결되어야 한다.

 

더 나아가 공공부문에 여전히 만연한 비정규직 고용에 대해 규제하고 설사 비정규직으로 고용하더라도 처우를 개선할 수 있는 방안도 필요하다. 앞서 문재인 정부 정책의 한계에서 살펴보았듯이 정부가 집계하는 상시‧지속적 업무의 범위와 공공부문 전체 비정규직의 규모에는 큰 차이가 존재한다. 그 규모만큼이 단기간으로 교체사용되는 공공부문 비정규직의 규모라고 보아도 과언은 아닐 것이다. 또한 비정규직 노동자들이 고용안정을 위해 투쟁하고 처우를 개선해 나갈수록 정부나 공공기관들은 조금 더 일회적 사용이 용이한 또 다른 고용형태로 옮아가려 할 것이다. 또 다른 불안정한 고용형태가 등장하지 않도록 공공부문 전체를 시야에 넣고, 공공부문이 공공부문답게 운영될 수 있는 방안을 찾아가는 것, 그에 맞게 노동자의 권리가 보장되는 체계와 제도를 만들어 나가는 것. 이 모든 것이 지금 공공부문 비정규직 운동에 주어지고 있는 과제이다.

 

 

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2020년 4월, 전국불안정노동철폐연대 기관지 <질라라비> 200호가 발간되었습니다.

<질라라비> 200호에서는 우리가 아프게 떠나보낸 동지들을 기억하고, 지금 우리의 비정규운동에서 중요하게 짚어야 할 정책들을 다시 한 번 정리하고, 비정규 현장을 지키며 투쟁하고 활동하는 동지들의 이야기에 귀를 기울였습니다. 그리고 그간 <질라라비>를 함께 만들어주시고 읽어주신 동지들의 소중한 목소리를 담았습니다.
더불어, 4월 24일에는 <질라라비> 200호 발간을 기념하는 자리를 마련합니다.

<질라라비>가 200호를 넘어 훨훨 날아갈 수 있도록, 비정규직 노동자의 투쟁과 비정규직 철폐운동에 함께하는 동지들의 후원을 요청드립니다.
※ 후원계좌 : 하나은행(전국불안정노동철폐연대) 824-910011-23204

 


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