1. 사회적 일자리란?
최근 2～3년간 사회적 일자리에 대한 관심이 증가해 왔다. 정부에서 정의하기로 ‘사회적 일자리’는 사회적으로 유용하지만 정부의 서비스가 충분히 제공되지 못하고, 민간기업도 수익성 문제로 참여하기 어려운, 사회적 서비스 분야를 중심으로 비영리조직에 의해 창출되는 일자리를 말한다. 한국사회에서는 1997년 말 경제위기 상황에서 추진된 실업대책 및 국민기초생활보장제도 하에서 실행된 자활사업과 관련해서 처음 등장하였다. 이 당시에는 ‘취약계층을 대상으로 해서 공공부문이 재원을 부담하는 일자리’라는 인식이 강하였다. 대표적인 것이 공공근로사업이었다. 그리하여 사회적 일자리 창출이란 지역에 기반한 고용정책 수단으로 지역에서 민간비영리단체를 통해 ‘사회적 일자리’를 만들어 취업취약계층 등에 일자리를 제공하는 사업을 일컫는다. 그러나 참여정부 들어서 사회적 일자리 창출을 본격적으로 전개하게 되면서 그것이 포괄하는 분야는 노동, 안전, 보건의료, 복지, 환경, 문화 등 사회서비스 영역 전반을 아우르는데로까지 확장되었다. 노인 등 취업취약계층을 대상으로 한 부수적이고 한정적인 일자리가 아니라 사회적 서비스와 관련된 적극적 일자리를 만들어 나가야 한다는 의미로 받아들여지고 있다는 것이다.
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이러한 사회적 일자리가 주요하게 추진하는 필요성과 배경에 대해 크게 두가지가 거론된다. 하나는 실업․빈곤대책으로서의 ‘사회적 일자리’이다. 기술진보, 경제성장 둔화 등에 따라 한국경제의 고용 흡수력이 크게 감소하여 일반 노동시장 진입이 어려운 취업취약계층에게 사회서비스 부문에서 지속적이고 안정된 일자리 제공이 필요하다는 것이다. 실제 명목상 실업률은 그리 높지 않지만, 실업과 반(半)실업, 불안정한 일자리를 오고 가거나 반복하는 노동자, 빈민이 일반적인 장기실업자에 비해 상당한 정도(1년 기준으로 7배에 달한다는 보고도 있다)에 달하며, 이러한 상태가 일상화․구조화되고 있다. 이른바 ‘고용없는 성장’이라는 언급은 이를 표현한 것이며, ‘불안정 노동’은 현 시기 사회적빈곤의 가장 큰 원인으로 지적되고 있다.
또 다른 하나는 사회적 변화에 따른 적극적인 노동시장정책 다른 말로 표현하면 고용정책의 일환으로 ‘사회적 일자리’이다. 급속한 고령화의 진전, 여성의 경제활동 참여증가 등으로 지역의 사회적 서비스의 수요가 확대된다는 전망에서이다. 그래서 사회적 서비스 확충과 일자리 창출을 연계해야 한다는 것이다. 보육, 탁아, 어린이와 청소년 돌보기, 노인 간병 등 과거 여성이 가족에게 제공하였던 많은 서비스가 이제는 더 이상 가정에서 제공되지 않고, 시장에서 구입하거나 공적 영역에서 복지서비스로 제공될 것을 요구받고 있는 상황이다. 실제 우리나라의 경우 보건 및 사회복비서비스 노동자 비중은 약 2%에 정도에 머물고 있으며, 이는 미국, 영국, 유럽의 여러 나라 국가의 1/4～1/9에 머물고 있는 수준이다.
2. 사회적 일자리 사업 현황
참여정부는 출범하기 전인 대통령직 인수위원회에서 ‘여성․노인 등을 위한 사회적 일자리 창출’을 국정과제의 하나로 설정하고 △보건․복지․교육․환경 등의 분야에서 사회적으로 유용한 일자리를 창출함으로써 노동시장 진입이 곤란한 계층에게 일할 수 있는 일자리 제공 △자활지원사업의 참여대상과 범위를 확대하고 사회복지관, 비영리민간단체, 종교기관, 기업, 노동조합 등이 사회적 일자리 운영에 참여함으로써 운영비용을 절감하고 지역사회와 연계된 일자리 창출 △고령화사회와 가족구조 변화에 부응하여 매년 5-10만개의 공익적 일자리 창출 등을 기본방향으로 제출하였다.
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이후 2003년 8개 시도에서 노인관련 서비스 및 일자리제공, 간병 등 의료서비스, 문화재 관리․문화교육 등의 시범사업을 전개하고, 2004년에는 시범지역을 전국으로 확대하고 대상규모와 지원액수도 2천명에서 3천명으로, 73억원에서 187억원으로 확대하였다. 2년간의 시범사업을 거쳐 2005년 부터는 비영리기업 운영형태를 바꾸고 장기실업자, 중장년 고령자, 여성 장애인 등 취업이 힘든 계층을 중심으로 3900여명에게 사회적 일자리를 제공하고, 사회복지시설 증설에 따라 5천여명의 일자리를 제공하는 등 모두 1513억원의 예산이 투입되어 4만1천여명의 사회적 일자리를 창출할 계획이다. 그리고 2004년 말에는 ‘일자리를 통한 빈곤탈출 지원정책’을 발표하면서 그 일환으로 사회적 일자리 확충을 거론하며, ‘공공부문 고용형’과 ‘수익형 사회적 일자리’를 중심으로 중장기적으로 ‘사회적 기업’으로 육성․추진하겠다고 밝힌 바가 있다.(위의 표 참조) 그리하여 2006년 8천명, 2007년 1만명, 2008년 1만 2천명 등 2008년까지 4만명에 달하는 일자리를 만들겠다는 것이다.
이와는 별도로 정부는 지난 5월 10일에 교육과 보건, 보육 등 일자리 창출 잠재력이 큰 사회서비스 분야에서 새 일자리 200만개를 만드는 것이 가능할 것으로 보고 오는 8월 초까지 구체적인 방안을 마련한다고 밝힌 바가 있다. 여기에는 보육시설 설치 등 관련 분야 진입을 용이하게 하고 자격증 취득 요건 등을 완화하는 방안 등 사회서비스 분야 일자리 창출이 용이하도록 각정 제도의 개선과 민간참여를 유도하는 방안이 포함될 것으로 알려지고 있다. 한편 소위 ‘사회공헌’이라는 이름으로 ‘사회적 일자리’ 만들기에 자본의 참여 또한 늘고 있다. 간병인, 보육사, 장애인 보조교사 등 ‘사회적 일자리’ 창출에 그 동안 단순 금전지원 형태에 머물렀던 자본이 적극적인 참여형태로 전환하고 있음을 보여주고 있는 사례가 늘어나고 있는 중이다. 이들은 노동부 등과 연계해 ‘민간자금 동원형 사회적 일자리 창출사업’을 실시하거나 계획중에 있다. 예를 들어 한화 등은 생활도우미 파견업체 설립을 준비중에 있으며, CJ는 기존의 푸드뱅크 사업을 수익창출이 가능한 별도의 사회적 기업으로 전환 중에 있다. 교보 생명의 경우 현재 진행중인 ‘다솜이 간병지원단’ 사업을 규모와 형태를 더욱 확대할 계획이다. 이들 자본은 이러한 사회적 일자리 사업을 안정적 일자리를 확보한다는 명분하에 수익을 낼 수 있는 구조로 만드는 것을 목표로 하고 있다.
3. 사회적 일자리, 빈곤과 불안정노동의 대안인가?
지금까지 언급한 사회적 일자리 사업에 대해 우리는 어떠한 태도와 입장을 취해야 할까? 정부 내적으로도 사회적 일자리는 기존의 자활사업에 대한 비판적 평가에서 출발한다. 국민기초생활보장제도하에서 시행되는 자활사업, 특히 공익형 자활사업인 경우 시장에서의 수익을 목적으로 하는 것이 아니라 사회적 서비스의 제공을 내용으로 하는 경우가 많기 때문에 자체적으로 운영비용을 마련할 수가 없기 마련이다. 따라서 이 사업의 장기적 지속은 국가의 책임있는 지원의 제도화에 전적으로 의존하고 있다. 그리고 자활사업에 참여하고 있는 기초생활보장제도 수급자의 경우 자본이 형성하고 있는 노동시장의 진입이 매우 어려운 사람이 대부분이라는 점에서 자활사업을 통해 자활공동체로 발전하고 더 나아가 경제적 자립으로 이어지기에는 어려움이 많을 것이라는 점이다. 그래서 취약계층을 대상으로 한 자활사업보다 사회적 일자리사업을 전개해 나가야 한다고 보고 있다. 이러한 이유와 일자리 창출과 사회서비스 확충과의 연계라는 명분으로 인해 정부가 주도적으로 추진하고 있는 사회적 일자리 사업에 대해 비판적으로 수용해야 하지 않는가라는 의견이 존재하고 있다. 현재의 자활후견기관이 주로 수급자를 중심으로 일자리를 제공하고 있기 때문에 수급자에서 제외된 일하는 빈곤층(주로 불안정노동계층)에 대한 대책으로 사회적 일자리가 필요하다는 것이다. 노동부가 운영하는 고용안정센터는 주로 청년층의 일자리를 제공하고 있는 까닭에 기술이 없고, 저학력의 중장년층에게는 별다른 대책이 없다는 점에서도 사회적 일자리의 필요성을 얘기하기도 한다. 그렇지만 정부안(案)에 대해 대상층의 확대와 일자리의 숫자를 늘리기 위 해 예산의 확대를 요구하고 있다. 그러나 정부가 추진하고 있는 사회적 일자리사업이 과연 현재의 ‘일하는 빈곤층’의 고용과 소득을 보장할 수 있을 것인가의 여부와 향후 사회서비스 관련 일자리 창출이 그것이 담고 있는 ‘공공성’과 사회연대적 성격을 강화하는 방향으로 갈 것인가에 대해서는 보다 근본적인 비판과 검토가 필요하다.
1) 현재 사회적 일자리는 ‘저임금․일시적’ 일자리로 빈곤탈출 방안이 될 수 없다.
사회적 일자리 추진 현황에서도 나와 있지만, 사회적 일자리에서 지급하는 임금은 월 60만원 안팎으로 최저임금에도 못 미치거나, 가까스로 최저임금에 육박하는 임금수준의 소득을 보장해주고 있을 뿐이다. 그리고 계약기간이 6개월에서 길어야 1년으로 설정되어 있어, 그 기간이 지나면 언제든지 실업의 위험에 처해 있는 불안정한 일자리이다. 물론 빈곤 해결의 시급성이나 절박함에 비한 다면 이를 따질 게재가 아니지만, 그 다음은 어떻게 할 것인가? 한국노동연구원의 보고서에 따르면 1993년부터 2002년까지 매년 1천1백만원 이하를 버는저소득 일자리가 5백8만개에서 6백27만개로 23.3% 증가했다. 낮은 임금의 일자리가 불안정성을 수반하는 현실을 감안한다면 이들 일자리로는 4인가구의 최저생계비도 충족시킬 수 없는 현실이다. 또한 사회적 일자리 사업에 참여하는 계층은 점점 더 여성이나 청년 실업층(2차 소득자)에 고착화되고 있는 현실이며, 소위 ‘취업취약계층’이라고 알려지고 있고, 빈곤으로 인해 가장 고통에 처하고 있는 ‘차상위계층’(1차소득자)의 참여는 말 그대로 취약하다. 가장 필요로 하는 대상에게 가장 먼저 주어지는 일자리가 아닌 셈이다.
이렇게 되면 사회적 일자리 창출 사업은 사회적 빈곤을 양산하는 메커니즘에서 탈출하여 빈곤을 해결하는 것이 아니라, 그러한 매커니즘의 하나로 고착화될 위험을 안고 있다.
2) 사회서비스 부문에서 불안정노동의 확산과 사회서비스의 ‘시장화’에 기여할 수 있다.
이러한 일자리가 아무리 ‘사회적’이라는 무늬를 가진다 할지라도, 그리고 공익성과 수익성을 동시에 가진 사회적 일자리인 경우 계약기간을 연장한다고 할 지라도 그것은 최근 비정규직 법안과 관련하여 문제가 되고 있는 고용의제조항이나 고용기간과 연동되어 사회적 빈곤을 양산하는 메커니즘 중 핵심적인 ‘불안정노동’의 확산에 일조를 할 수 밖에 없다. 앞에서 살펴보았다시피 간병, 보육, 탁아 등 사회서비스는 이제 ‘가족’이라는 울타리가 아니라 전 사회적으로 필요한 일자리이다. 그럼에도 불구하고 현재 이 부문에 종사하고 있는 노동자는 아래 표에서 보여주고 있다 시피 주요 국가와 비교하여 턱없이 부족한 실정이다.
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사실 그동안 공공, 복지, 간병 등 의료서비스, 보육․ 탁아 등의 사회서비스는 주로 가족 구성원의 책임이나 주요하게는 여성개인에게 그 역할이 맡겨져 있었고 국가나 사회는 어떤 역할도 수행하고 있지 못하고 있었다. 그러나 빈곤으로 인한 가정의 파괴, 생산적 복지로 인한 사회복지의 해체, 그리고 비정규직 확산으로 인한 소득감소 등으로 인해 이제는 이를 ‘개인과 가족, 여성’이 책임질 수 없는 구조가 되어가고 있다. 게다가 인구구조적으로 고령화의 급속한 진전 등은 이 부분에 대한 문제의 심각성을 더욱 높여가고 있는 중이다. 사회적 일자리 창출은 필연적으로 대두될 수 밖에 없는 객관적 조건이라는 것이다.
하지만 우리 사회는 사회적 일자리에 대한 담론과 사회적 실행이 활발하게 이루어지고 있는 유럽과는 매우 상이한 조건을 가지고 있다. 유럽의 나라 대부분은 국가가 책임을 지고 사회적 서비스에 대해 직접 공급하거나(스웨덴 등), 사회적 서비스에 대해 재정적, 물적인 지원에 대한 책임을 지거나(프랑스, 독일 등) 하는 상황에서 실업에 대한 해결, 국가책임서비스의 관료화․비효율성의 증대에 대응하기 위한 방편으로 ‘사회적 일자리’가 거론되고 있는 상황이다. 그래서 유럽 등에서의 ‘사회적 일자리’는 그만큼 다양한 형태와 성격을 띠고 있지만, 사회적 책임성(공익성), 민주성, 그리고 구성원의 권리 보장 등의 원칙을 공유하고 있다.
그런데 지금 정부가 실시하고 있는 ‘사회적 일자리’는 국가나 사회적으로 책임을 지고 안정적으로 공급해야 할 일자리를 개인이나 그것을 이용하는 노동자 및 그들의 자녀, 부모에게 부담시키는 방향으로 갈 위험성을 내포하고 있다. 일 예로 병원 등에서는 간병인을 비용을 적게 들이고 병원고용의 유연화를 활용하는 측면에서 ‘간병인 소개소’를 이용하고 있는 상황이다. 이런 상황에서 간병이란 사회적 일자리는 병원에게 있어서는 ‘싼 임금으로 해고와 고용을 마음대로 할 수 있는 인력 공급처’로 인식될 뿐이다. 또 다른 예로 정부의 보육료 지원 정책은 보육시설이 시장원리로 운영되어 보육비 부담을 확대하거나 보육노동자의 노동조건을 악화시키는 데 활용될 수 있을 뿐이라는 비판이 나오고 있는 실정이다.
더군다나 한화, 교보 등 자본이 ‘사회공헌’이라는 명분으로 사회적 일자리 사업에 참여하고 있고, 그 범위와 대상을 더욱 넓혀나가고 있는 조건에서, 아무리 이를 ‘선의’로 이해한다 하더라도 결국 사회서비스를 ‘시장원리’에 내맡길 위험으로 치달을 수가 있다. 특히 수익형 사회적 일자리에 대해서는 ‘사회적 기업’으로 육성해 나간다는 방침하에서는 그 위험은 커질 수 밖에 없다. 아울러 2007년 실시를 계획 중인 ‘공적노인요양제도’의 도입은 사회서비스의 강력한 물적 토대로 작용할 것이다.
4. 사회적 일자리, 어떻게 대응할 것인가?
정부의 사회적 일자리 창출 방안이 불안정노동의 성격을 갖추고 있는 것은 자명하다. 그렇기 때문에 비판하고 그런 점에서 반대할 수 밖에 없다. 하지만 동시에 우리는 주체형성의 측면에서 불안정 노동이 ‘열악하지만 고용상태에 있는’ 노동자와 ‘노동능력을 가지고 있지만 고용되어 있지 않은’ 노동자라는 두가지 지형이 생기는 조건을 감안해야 하기도 한다. 물론 현실은 이 두 지형이 명확히 구분되지 않고 끊임없이 넘나들거나 그럴 가능성과 위험에 처해 있다. 그렇다 하더라도 두 지형에서 후자에게 사회적 일자리는 당장의 소득을 발생시키는 토대로 작용할 것이 자명하다. 따라서 이러한 ‘잠재적 주체’를 분리시키지 않는 방향에서 대안을 모색해야 할 것이다. 여기서는 몇 가지 원칙과 방향만을 언급해 보기로 한다.
첫째, 사회서비스에 대한 국가책임을 분명히 하고, 운영에 있어서는 지역사회와 밀접하게 결합하여 사회서비스를 제공하는 노동자 및 서비스 대상자, 그리고 운영주체 등이 민주적 원리와 책임을 가질 수 있어야 한다. 그럴 때만이 사회적 일자리가 의미하는 ‘공익성’ ‘사회연대성’ 등이 실현될 수 있는 조건을 형성할 수 있다.
둘째, 사회서비스의 ‘공공화․사회화’ 전략과 결합되어야 한다. 이는 사회서비스를 ‘시장화’, 그리고 이 영역에서의 ‘잠재적 일자리’를 시장원리로 편입시키는 데에 대한 명확한 비판전략을 공유해야 한다는 의미이다. 그리고 그것의 일환으로 여성의 부불가사노동을 사회화 시키는 탈가족주의 전략과 장애인과 노령자의 자립생활과 활동보조를 위한 서비스의 사회화 전략과 결합되어 안정적인 서비스를 제공하기 위한 조건과 결합되어야 한다.
셋째, 사회적 일자리에 참여하는 불안정노동자의 임금 및 고용조건을 안정적으로 확보해 나가야 한다. 즉 현재 정부의 ‘신속하지만 불안정한’ 대책을 ‘신속하고 안정된 대책’으로 전환시켜 나가야 한다.
현재 불안정노동-빈곤을 둘러싼 운동주체의 형성과 대안에 대한 논란은 크게 △비정규직의 조직화, △생산공동체(자활사업단, 사회적기업), 생활협동조합 그리고 최근에는 정부의 사회적일자리 사업 등에의 참여라는 두 가지를 둘러싸고 전개되고 있다. 이 두 가지는 또한 공간의 측면에서 ‘지역’과 ‘사업장’이라는 데에서 동력과 기반을 형성해야 하는 과제를 안고 있다. 향후 몇 년간 ‘사회적 일자리’는 불안정노동과 빈곤을 척결하려는 운동주체 형성의 과정에서 중요한 매개로 등장할 것이다. 따라서 이제는 사회적 일자리에 대해 불안정노동 확산의 매개라는 비판적 시각에서 한 걸음 더 나아가 운동의 주체적 조건과 주체 형성이라는 시각에서 바라보아야 할 시점이기도 하다.
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